#7: Wat ons ooit scheidde, en ons nu verbindt: de vrijheid van vereniging

Seul, isolé, l’homme ne peut rien

(J.J. Thonissen, 1879)

Het was in 1831 een revolutionair grondwetsartikel en een scherpe constitutionele breuk met het Nederlandse moederland. Inmiddels staat de bepaling al bijna twee eeuwen inhoudelijk ongewijzigd in de Belgische Grondwet, vandaag als artikel 27: “De Belgen hebben het recht van vereniging; dit recht kan niet aan enige preventieve maatregel worden onderworpen.”

Waarom is dit mijn favoriete grondwetsartikel? Omdat het krachtig uiting geeft aan de Belgische vrijheidsdrang; omdat het politieke partijen mogelijk maakte en de opkomst van de parlementaire democratie versnelde; omdat zijn ontstaansgeschiedenis vandaag nog enkele wonderlijke verschillen tussen het Belgische en het Nederlandse partijenrecht verklaart; en bovenal omdat artikel 27 van de Belgische Grondwet samen met artikel 8 van de Nederlandse Grondwet symbool staat voor iets buitengewoon moois dat onze beide landen delen. Maar daarover straks meer.

De revolutionaire vrijheid van vereniging

In de Nederlandse Grondwet van 1815 schitterde de vrijheid van vereniging door afwezigheid. Wie een vereniging wilde oprichten in het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden, kreeg af te rekenen met de gehate artikelen 291 en 292 van het Napoleontische Strafwetboek. Artikel 291 eiste voor elke vereniging van meer dan twintig personen de voorafgaande goedkeuring van de regering. Werd een vereniging zonder deze voorafgaande goedkeuring opgericht, of schond zij de voorwaarden van goedkeuring, dan kon zij door de autoriteiten onmiddellijk ontbonden worden – met geldboeten en gevangenisstraffen voor de oprichters en bestuurders op de koop toe (artikel 292). Een streng preventief regime dat echte politieke vrijheid in de kiem smoorde

De Belgen hadden haast bij het buiten werking stellen van dit regime. Al op 16 oktober 1830 vaardigde het Voorlopig Bewind een besluit uit dat de verenigingsvrijheid ruimhartig en met onmiddellijke ingang erkende. ‘Het Voorlopig Bewind, overwegende dat de belemmeringen van de vrijheid van vereniging inbreuken zijn op de heilige rechten van de vrijheid (…) staat de burgers toe zich te verenigen zoals zij dat goedvinden voor politieke, religieuze, filosofische, literaire, industriële of commerciële doeleinden…’ Dit zwierige besluit, ouder dan de Grondwet zelf, geldt trouwens nog steeds.

Het uiteindelijke artikel 20 van de Grondwet van 7 februari 1831 (het huidige artikel 27) oogt droger en valt vooral op door het absolute verbod op preventieve maatregelen. Daarmee staat de oprichting van verenigingen volkomen vrij: elk voorafgaand overheidstoezicht is uit den boze. Repressieve beperkingen na gebleken misbruik (en regelende maatregelen zoals vormvereisten) kunnen constitutioneel wél door de beugel, mits voorzien bij formele wet. Een regime van vrijheid en verantwoordelijkheid, radicaal tegengesteld aan het Nederlandse regime van preventieve controle.

In het restauratieve, post-Napoleontische Europa was dat ongehoord. Burgers het recht geven ongehinderd verenigingen op te richten was al behoorlijk vooruitstrevend. Dat ook politieke verenigingen, met het oogmerk invloed uit te oefenen op verkiezingen, parlement en regering onder die vrijheid vielen, maakte van België een gedurfd staatkundig experiment. De Grondwet had de leuze van de Belgische opstand, liberté en tout et pour tous (vrijheid in alles en voor iedereen), omgezet in positief recht en zo vrijheid bovenaan de constitutionele waardenladder geplaatst.

Wie vandaag in Brussel de 47 meter hoge Congreskolom bezoekt, ervaart dit aan den lijve. Aan de voet staan vier allegorische vrouwenbeelden, elk een fundamentele vrijheid: godsdienst, onderwijs, pers en… vereniging. Dat laatste beeld omklemt een bijlbundel, een fasces: houten roeden die met leren riemen rond een bijl zijn samengebonden. Eén losse roede knakt, de bundel niet. Het symboliseert de onverwoestbare kracht van burgers die zich verenigen onder de bescherming van het recht. Een eeuw later zou Mussolini diezelfde fasces kapen, niet langer als beeld van vrij verenigde burgers, maar van een eengemaakt volk dat opgaat in de fascistische staat. Het Belgische ideaal was het omgekeerde. Geen eenheid van bovenaf, maar veelheid van onderop: burgers die zich uit vrije wil verenigen, spontaan en zonder verlof.

Vrijheid van partijvorming brengt België democratie

Aanvankelijk bleef de duurbevochten vrijheid van vereniging in de politieke arena vrijwel ongebruikt. Kamerleden en senatoren schoven hun ideologische verschillen bewust onder de mat. De reden lag buiten de grenzen: tot 1839 weigerde Koning Willem I de Belgische onafhankelijkheid te erkennen, en zolang de oorlogsdreiging aanhield moesten de Belgen tegenover de argwanende grootmachten eenheid uitstralen, onder vorstelijk gezag. Leopold I regeerde daarom via ‘unionistische’ kabinetten, waarin gematigde katholieken en liberalen samen de lakens uitdeelden. Maar vanaf 1834 leunde de vorst steeds zwaarder op de katholieken, die zijn conservatieve koers zonder veel morren steunden. De liberalen werden naar de zijlijn gedrongen

Zodra Den Haag in 1839 de onafhankelijkheid van België formeel erkende en de externe dreiging wegviel, kon de binnenlandse partijenstrijd losbarsten. Onder de bescherming van artikel 20 Grondwet stampten de liberalen in ijltempo lokale kiesverenigingen uit de grond. In juni 1846 organiseerden zij in het Brusselse stadhuis het legendarische Liberale Congres. Daar zag een van de eerste nationaal georganiseerde politieke partijen van Europa het levenslicht, verenigd rond een gemeenschappelijk programma. De liberale kopstukken en kandidaten verbonden zich ertoe voortaan als één blok op te treden en elk unionistisch compromis met de katholieken af te zweren. Voor minder dan een liberale partijregering, gedragen door een eigen, nog te veroveren parlementaire meerderheid, gingen ze niet.

Koning Leopold I besefte maar al te goed dat deze nieuwe politieke vereniging zijn koninklijke prerogatieven dreigde te ondermijnen. Zijn schoonvader, de Franse koning Louis-Philippe, drong er zelfs per brief bij hem op aan de liberale partijvorming te dwarsbomen. Maar Leopold I was schaakmat gezet door zijn eigen Grondwet: een preventief verbod op de Parti libéral was constitutioneel uitgesloten.

Het electorale succes voor de liberalen volgde onmiddellijk. Bij de verkiezingen van 1847 behaalden zij de meerderheid en weigerden, geheel volgens plan, plaats te nemen in een door de koning gedicteerd unionistisch kabinet. Leopold I boog voor de wet van het getal en het kabinet-Rogier trad aan als de eerste homogene partijregering. Terwijl België hiermee de toon zette voor de moderne West-Europese partijdemocratie, moest de vrijheid van vereniging in Nederland nog in de Grondwet van 1848 worden geschreven. Het zou in Den Haag tot 1879 duren voordat met de Anti-Revolutionaire Partij (ARP) de eerste echte landelijke partij werd opgericht, en tot 1888 voordat het eerste op partijen gebouwde kabinet aantrad: het confessionele coalitiekabinet-Mackay.

In de negentiende eeuw liep België voorop in de ontwikkeling naar een parlementair regeringsstelsel. Een van de constitutionele hefbomen daarvoor was artikel 20 Grondwet, het huidige artikel 27. Het gaf partijen de ruimte om de kiezers efficiënt te organiseren en het parlement zo te structureren dat de koning als politieke hoofdrolspeler buitenspel kon worden gezet. Beschermd door de Grondwet emancipeerden de partijen parlement en regering. What a difference an article makes.

Geen partijverbod in België

Van die voorsprong is allang geen sprake meer. De vrijheid van vereniging is nu in elk EU-land beschermd. Toch laat artikel 27 Grondwet zich nog voelen. Neem het partijverbod uit artikel 139 van het hangende Nederlandse wetsvoorstel Wet op de politieke partijen. In België zou zo’n verbod weinig zin hebben en weinig kans maken. En dat mede vanwege artikel 27.

Het voorgestelde Nederlandse verbod werkt zo: de Hoge Raad zou, op verzoek van de procureur-generaal, een partij verboden en ontbinden kunnen verklaren indien zij door haar doelstelling of werkzaamheden een daadwerkelijke en ernstige bedreiging vormt voor de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat. Is een partij eenmaal verboden, dan geldt voor haar leden en leiders meteen een strafrechtelijk gehandhaafd voortzettingsverbod. Wie het waagt de draad van de verboden vereniging weer op te nemen, riskeert op grond van artikel 140 lid 2 Strafwetboek onder meer een gevangenisstraf tot twee jaar. Het is juist die combinatie van een civielrechtelijk verbod en strafrechtelijke handhaving die het mogelijk maakt zo’n antidemocratische partij effectief uit het rechtsverkeer te verwijderen.

Een politieke partij verbieden wegens haar antidemocratische doelstellingen, hoe acuut zij de fundamenten van de rechtsstaat ook bedreigt, is naar Belgisch grondwettelijk recht uitgesloten. Het absolute preventieverbod van artikel 27 Grondwet staat daaraan in de weg. Maar ook een repressief partijverbod, het ontbinden en verbieden van een reeds functionerende partij wegens werkzaamheden die de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat bedreigen, is naar Belgisch constitutioneel recht a long shot. Om te beginnen zijn Belgische partijen feitelijke verenigingen: zonder rechtspersoonlijkheid, rechtsbevoegdheid of vermogen. Er valt dus niets te ontbinden; een partijverbod treft niets. Het hoort tot de Belgische constitutionele cultuur dat politiek geladen verenigingen, partijen en vakbonden voorop, geen rechtspersoonlijkheid bezitten, precies om hen te behoeden tegen vergaande overheidsbemoeienis in de vorm van ontbindingen of juridische procedures.

Belgische partijen kan je maar op één manier echt raken: door hun levensnoodzakelijke overheidsfinanciering tijdelijk te laten intrekken door de Algemene Vergadering van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, op grond van de zogenoemde droogleggingswet (artikel 15ter Wet op de partijfinanciering). Particuliere financiering is door de strenge wetgeving zo beperkt dat geen enkele partij op private giften alleen concurrentieel blijft. Maar de drempel voor intrekking ligt zo hoog dat het, anders dan onlangs in Duitsland, nog nooit tot een daadwerkelijke ontneming kwam.

De zaak-Vlaams Blok illustreert dit. Op 21 april 2004 veroordeelde het Hof van Beroep te Gent de drie nevenorganisaties van de partij (zogenaamde verenigingen zonder winstoogmerk of vzw’s mét rechtspersoonlijkheid), die haar financieel en logistiek schraagden, wegens racisme en discriminatie. Toen het Hof van Cassatie die veroordeling later dat jaar definitief maakte, reageerde de partij vliegensvlug: zij ontbond de feitelijke vereniging ‘Vlaams Blok’ en richtte meteen een nieuwe op, het ‘Vlaams Belang’, met een gematigder ogende beginselverklaring. De veroordeelde vzw’s ontbond de partij zelf en verving ze door nieuwe. Aan de veroordeling werden verder geen financiële gevolgen verbonden; de dotatie bleef onaangeroerd. De strategie van het Vlaams Belang had gewerkt. De partij bleef ongemoeid en deed gewoon mee aan de volgende verkiezingen. Zelfde kiezers, zelfde geld, nieuwe naam. En toen de droogleggingswet vanaf 2006 tóch tegen de partij werd ingezet, liep het op een sisser uit: met arrest van 15 juni 2011 liet de Raad van State het Vlaams Belang zijn dotatie behouden. De Belgische procedure vertoont alle kenmerken van een tandeloze tijger.

De waterdichte combinatie van een civielrechtelijke partijontbinding met een strafrechtelijk voortzettings- of wederoprichtingsverbod, zoals die er in Nederland mogelijk komt, zit er naar Belgisch recht dus niet meteen in. De poort voor zulke drastische maatregelen van een strijdbare democratie blijft gesloten, mede onder invloed van artikel 27 Grondwet en de libertaire verenigingscultuur die daaruit groeide. De ironie wil dat artikel 27, als negentiende-eeuws speerpunt van de liberale vrijheid, vandaag de actieve verdediging van de liberale democratie tegen haar illiberale vijanden bemoeilijkt. Als er ooit aan de noodrem getrokken moet worden, ontbreekt de hendel.

Vrienden

Zonder twijfel is de mooiste eigenschap van artikel 27 dat het sinds 1831 inhoudelijk ongewijzigd in de Belgische Grondwet staat, en dat het, zoals vanaf de eerste dag, de enige grondwettelijke grondslag is voor de oprichting en het vrije leven van politieke partijen. Een specifieke bepaling die de vrijheid van politieke partijen vestigt, zoals in Duitsland, Italië of Spanje, kennen wij niet. Zulke partijbepalingen zijn het kenmerk van landen wier constitutionele leven door oorlog of dictatuur werd onderbroken; landen die vervolgens de noodzaak zagen om in hun nieuwe grondwetten de vrijheid van politieke partijen uitdrukkelijk een grondwettelijke basis te geven. Dat bij ons de vrijheid van vereniging die rol stilzwijgend vervult, getuigt van een gelukkig constitutioneel bestaan. Een voorrecht dat wij graag delen met onze Nederlandse vrienden.