#8: Klagen zonder bestuursorgaan

Peinzend over welk van vele wetsartikelen ik graag naar de prullenbak zou verwijzen kwam het ineens in mij op dat ik eigenlijk wel van een hele titel in de Awb af zou willen. Namelijk titel 2 van Hoofdstuk 9 dat handelt over Klachtbehandeling door een ombudsman.

De artikelen in dat deel van de Awb zijn namelijk hopeloos uit de tijd. Ze gaan over bevoegdheden en procedures en kennen voorschriften die geheel voorbijgaan aan de eisen die behoorlijke klachtbehandeling stelt aan de wijze waarop een ombudsman klachten over overheden, en de handlangers van die overheden, behoort uit te voeren.

Natuurlijk gaat het dan ook om het door mij verfoeide begrip bestuursorgaan. Waarom verfoeid? Even terug in de tijd van vóór de Awb. Dat was de tijd dat de fuik van het bestuursorgaan nog niet bestond. Het was de tijd waarin de mogelijkheden van burgers om te klagen over wat hen allemaal in de feitelijke uitvoering van overheidstaken en -beleid kon overkomen, onder andere doordat andere organisaties worden ingeschakeld of opgericht bij het uitvoeren van allerlei (wettelijke) overheidstaken, nog aanwezig was. Terug naar het heden waarin met Awb, en dus met de realiteit van het bestuursorgaan als poortwachter, de toegang tot een ombudsman wordt belemmerd. Klagen over bijvoorbeeld het handelen van overheidsrechtspersonen en andere niet-overheidsorganisaties is wettelijk niet mogelijk: bijvoorbeeld over de uitvoerders van leerlingenvervoer, van WMO-voorzieningen (schoon huis) en ook van de Stichting Noodfonds Energie. En natuurlijk organisaties die door de gemeente worden ingeschakeld bij schuldhulpverlening. Kortom, over allerlei voor burgers belangrijke vormen van ondersteuning die door overheden, vooral gemeenten, worden uitbesteed, kan niet rechtstreeks bij de ombudsman worden geklaagd. De wet voorziet er immers niet in dat de burger het recht heeft om bij de ombudsman te klagen over de organisatie die de overheidstaak feitelijk uitvoert, wanneer die organisatie geen bestuursorgaan is in de zin van de Awb.

Natuurlijk hebben wij alles in het werk gesteld om de burger nog enigszins tegemoet te komen. Maar dat gaat dan via de band van de (gemeentelijke) overheid die verantwoordelijk wordt gehouden voor de wijze waarop de uitbestede/weggecontracteerde diensten worden uitgevoerd. Dat resulteert in ieder geval niet in een rechtstreekse relatie tussen het beklaagde niet-bestuursorgaan en de ombudsman. Hooguit kan de ombudsman de overheidsinstantie aanspreken op de verantwoordelijkheid die zij heeft in haar verhouding tot haar burger/inwoner.

Dit is niet zomaar een kleinigheid. Overheden hebben zich na de decentralisaties achter de oren gekrabd. Het probleem was dat zij zoveel nieuwe taken en verantwoordelijkheden op zich af zagen komen dat zij door de bomen het bos niet meer zagen. De slogan “uw meest nabije overheid kent u het best” gaat er van uit dat iedere gemeente in staat is haar burgers op al de hiervoor genoemde terreinen – en dan heb ik het nog niet gehad over inburgering, beschut werken en vroeg signalering etc. – prima bij te staan en te ondersteunen.

Inmiddels kennen we allemaal de decentralisatie-paradox: wat dichtbij komt raakt vervolgens uit zicht.

Tot zover een belangrijk aspect van het complicerende begrip bestuursorgaan in het klachtrecht van burgers en de wijze waarop zij zich kunnen verweren tegen niet behoorlijke dienstverlening waar overheden (uiteindelijk) verantwoordelijk voor zijn.

Een andere goede reden om hoofdstuk 9.2 Awb over boord te zetten is de ouderwetse sfeer die dit stukje wetgeving ademt, zeker als we dat afzetten tegen de moderne wijze waarop burgers zich tot de ombudsman richten. Klachten zijn geen formele klachten in de zin dat zij schriftelijk geformuleerd en ondertekend de postregistratie van de ombudsman bereiken. De praktijk heeft de wet ver achter zich gelaten. Formele vereisten worden door de ombudsman niet gehanteerd. Iedereen kan bellen met het gratis nummer en handtekeningen worden niet vereist: interveniëren en informele klachtbehandeling verdienen en krijgen veruit de voorkeur boven de formele weg zoals die in 2005 in Hoofdstuk 9 van de Awb is terechtgekomen. Een moderne taakopvatting houdt in dat de ombudsman iedere burger helpt, ondersteunt en adviseert wanneer het misgaat tussen die burger en overheid. In bedoeld artikel 9:20 Awb staat dat de ombudsman de zaak aan mag houden indien van de burger niet verlangd kan worden dat hij zich alsnog wendt tot de beklaagde overheid – het bestuursorgaan- met wie hij in de clinch ligt. De moderne taakopvatting is de wet inmiddels ver vooruit. Vasthouden aan de oude taakopvatting zou tot gevolg hebben dat vele burgers, en zeker ook die in Caribisch Nederland waar alleen hoofdstuk 9.2 Awb geldt (leve comply or explain!), ernstig in de steek zouden zijn gelaten als de ombudsman de moderne taakopvatting niet tot de zijne had gemaakt.

Samenvattend gaat het dus om tenminste twee belangrijke niet in de wetgeving neergeslagen ontwikkelingen. De centrale overheid hevelt taken over naar de meest nabije gemeentelijke overheid. Deze kan de veelheid van taken niet zelf uitvoeren en schakelt daarbij allerlei privaat- en publiekrechtelijke entiteiten op voor de uitvoering of besteedt de taken uit aan derden -niet tot de overheid behorende organisaties.

Conclusie is hoe dan ook dat rechtsbescherming door een ombudsman op die wijze wordt uitgehold en ondermijnd. Tijd dus voor een nieuw Hoofdstuk 9.2 (en ook wel 9.1 maar daar gaat dit stukje niet over). We gooien het over de boeg van de burger en de zogeheten Venice Principles geven daarbij richting. Een burger, opgevat in de brede zin zoals een ombudsman dat gewoon is te doen, moet altijd wanneer het om publieke diensten van algemeen belang gaat, met klachten en signalen terecht kunnen bij een ombudsman die op zijn beurt van de wetgever het mandaat heeft gekregen die klachten te behandelen en de beklaagde organisatie op basis van de klacht aan een onderzoek te onderwerpen. En daarover te rapporteren en ook aanbevelingen te doen voor verbetering.

Tijd om de bladzij van hoofdstuk 9 (oud) om te slaan en de burger weer centraal te zetten.