#1: Het onbeminde art. 5 WVW. Angst voor risico’s en behoefte aan controle

Sinds 1945 zijn er ruim 100.000 mensen in het Nederlandse wegverkeer omgekomen en is er een veelvoud aan (zwaar)gewonden. De schade bedraagt jaarlijks minimaal 25 miljard euro. Verkeerseducatie helpt onvoldoende. Om alle verkeerswegen verkeersveilig te maken (zoals de aanleg van vrijliggende fietspaden bij provinciale wegen) zijn vele tientallen miljarden nodig. Dus ligt het accent op de handhaving van verkeersregels. Die handhaving is geen sinecure omdat de politie vooral bekeurt op kenteken en op snelheidsovertredingen omdat deze het makkelijkst met technische middelen zijn te traceren. Deze aanpak levert de staatskas meer dan één miljard aan boete-inkomsten op. Dit fenomeen van verkeersonveiligheid en eenzijdige verkeershandhaving boeit me al bijna 40 jaar. Maar binnen dat fenomeen is in intellectueel opzicht mijn grootste aandacht uitgegaan naar artikel 5 Wegenverkeerswet (WVW) waarop ik in 1993 promoveerde. Artikel 5 WVW luidt als volgt: ‘Het is een ieder verboden zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd.’

Eind jaren tachtig voltrok zich de enige dereguleringsoperatie van de kabinetten-Lubbers. De sanering van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1966 leidde tot het schrappen van de helft van het aantal regels. Het nieuwe RVV trad in 1990 in werking. Omdat ik met mijn promotieonderzoek in 1988 startte ging dat voor een groot deel over het nieuwe artikel 5 Wegenverkeerswet. De hierboven genoemde wettekst was vaag en ik ervoer spanning met het legaliteitsbeginsel vanwege onvoldoende concreetheid. Zelfs de niet strafrechtelijk geschoolde mens begrijpt dat bij de Nederlandse verkeersintensiteit een verbod op het mogelijk kunnen hinderen van anderen nogal onbepaald is. Zeker als de scherpe lezer zich realiseert dat het ook kan gaan om verboden gedrag buiten de weg. De normadressaat is namelijk niet ‘de weggebruiker’ maar ‘een ieder’. Zo bezien kan de boer die in zijn weiland stoffen verbrandt en de daarvan afkomstige rook ziet afdrijven naar de weg, zich beter maar verschansen in zijn schuur om niet opgepakt te worden. Ik kon me toen niet voorstellen dat de wetgever zo dom was een dergelijke abstractie te introduceren.

Mijn onvrede had vooral te maken met de door het artikel in combinatie met de dereguleringsoperatie gegenereerde inconsistentie: de strafrechtelijke controle werd verruimd onder gelijktijdige halvering van het aantal verkeersregels. Na inwerkingtreding van het RVV 1990 zouden er nog enkele jaren overheen gaan voordat de nieuwe Wegenverkeerswet 1994 werd ingevoerd, met daarin het vermaledijde artikel 5 WVW. Ik hoopte nog dat ik met mijn proefschrift in 1993 wellicht het tij zou kunnen keren. Ik was nog jong en onbezonnen.

Bij de invoering van artikel 5 Wegenverkeerswet maakte ik mij dus boos over de verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid. Ik vond dat sprake was van volksverlakkerij: met de ene hand suggereren dat de burger vrijer spel zou krijgen en met de andere hand een kader scheppen om meer strafrechtelijke controle uit te oefenen. Overheden vinden het moeilijk om burgers los te laten. Vertrouwen klinkt mooi, controle is kennelijk beter. Wetgevingsambtenaren vonden mijn kritiek onterecht. Zij vonden dat er altijd een vangnetartikel moest zijn als bij gevaarlijk gedrag of hinder het kleinere regelbestand onvoldoende handhavingshouvast zou bieden. Maar de verkoop van de dereguleringsoperatie RVV vond plaats met destijds bekende Postbus 51-spotjes en leuzen als ‘Geef uw verstand voorrang’. Deze leuze was bedoeld om duidelijk te maken dat de burger zijn eigen verantwoordelijkheid in het verkeer terugkreeg en de strafrechtelijke overheid terugtrad.

Mijn weerstand tegen deze deregulering hing ook samen met mijn maatschappijbeeld dat een hoogontwikkelde samenleving nu eenmaal steeds dichtere regelbestanden kent die eigen zijn aan fijnmazige samenlevingsverbanden. De rechtsontwikkeling is bovendien meer gebaat bij een zo gedetailleerd mogelijk regelbestand dan bij vage normen. Rechtszekerheid verdraagt zich beter met de codificatie van zorgplichten in het verkeer in preciezere regels dan met vage normen die eerder rechtsonzekerheid in het leven roepen omdat de normadressaat niet precies weet welke vorm van gevaar of hinder de regelgever verbiedt.

Ik heb nog meer weerstand tegen dit soort vage normen. Bij vage normen krijgt de rechter veel, te veel vrijheid. Rechters oordelen zeer verschillend zodat rechtsontwikkeling moet plaatsvinden via de Hoge Raad maar die rechtsontwikkeling blijft achter als om allerlei redenen geen cassatie wordt ingesteld. Wat dan resteert zijn uiteenlopende oordelen van feitenrechters over de invulling van het gevaars- en hinderbegrip. Een reëel risico was, is en blijft dat gevaar en hinder te makkelijk bewezen worden verklaard, terugredenerend vanuit de nare gevolgen van het gewraakte verkeersgedrag. Hindsight bias heet dat modern in de cognitieve psychologie. De strijd is oud en nog steeds zijn we niet verlost van de discussie. Moet de wetgever het voortouw nemen bij het verbieden van algemeen omschreven gedrag en aan de rechter de precieze invulling overlaten of moet de wetgever vrij precies het gewenste gedrag gebieden en daarmee voorkomen dat de rechter op de stoel van de wetgever gaat zitten bij het zelf inkleuren van de open norm van art. 5 WVW?

De problemen zijn al aangevangen doordat de verkeersregels sinds 1905 zijn aangemerkt als ‘politiebepalingen’ en sinds 1990 in de Wet Mulder als ‘bagatellen’. Dat heb ik altijd, en nu nog, een blunder gevonden. Het grootste deel van de burgerij, maar ook van de politiek, vindt een verkeersovertreding niet zo belangrijk. ‘Ga boeven vangen’, is een veel voorkomende gedachte bij het krijgen van een bekeuring. Zeker als de weggebruiker meent dat hij veilig rijdt en de overtreding geen gevaar heeft opgeleverd. Tot het moment dat er door zo’n zelfde overtreding een ander wordt doodgereden. Dan is de wereld te klein, net als de zittingzaal waar nabestaanden regelmatig de hoogste straf wensen voor de veroorzaker van zo’n ongeval. De wetgever had dan ook vanaf het eerste moment moeten uitstralen dat naleving van verkeersregels letterlijk van levensbelang is om aldus dood, letsel en schade te voorkomen. Dan zou de hoogte van de boetes ook niet zo snel in de sleutel zijn geplaatst van de overheid als melkkoe die de staatskas moet bijvullen.

Mijn pleidooi mondde uit in een uitgebreid en zo precies mogelijk gedragsreglement dat voor de verkeersdeelnemer een rijke bron van informatie over het meest wenselijke verkeersgedrag zou genereren. Tegen deze achtergrond meende ik – en nog steeds –  dat vanwege de inherente onduidelijkheid vage normen misstonden.

In zijn bespreking van mijn proefschrift meende de toenmalige A-G bij de Hoge Raad en Nijmeegse hoogleraar Jan Leijten dat ik met mijn aanval tegen de open norm van artikel 5 WVW een hattrick scoorde. Hij vond het proefschrift ‘zeer goed, origineel, maar ook controversieel’. En destijds noemde een visitatiecommissie wetenschappelijk onderzoek mijn proefschrift bijzonder geslaagd. Je zou daarom misschien verwachten dat ik me door deze beoordelingen voldaan en gerustgesteld voelde. Als dat al zo was, dan toch van heel korte duur. Ik vond geen medestanders, de praktijk veranderde niet. Dat zegt op zich  niets, proefschriften zijn er om denktucht te (leren) beoefenen. Bovendien sneven proefschriften en andere schotschriften tegen vermaledijde wetsartikelen frequent. Mijn wetenschappelijke oordeel uit 1993 is sinds die tijd echter niet meer veranderd: vage normen zijn in het strafrecht niet goed te verdedigen.

Desondanks ben ik milder gaan oordelen. Burgers en overheden zijn bang, bang voor risico’s die ze niet kunnen beheersen. Daarbij lijkt het beheersingsdenken bijkans onbedwingbaar. Dat is een treurige constatering vanuit de wetenschap dat de verkeershandhaving zeer eenzijdig is, dat het aantal verkeersslachtoffers nauwelijks wordt beteugeld, dat weggebruikers nog steeds bandeloosheid aan de dag leggen en dat we dus geen snars zijn opgeschoten met al deze wetswijzigingen om gedragsregels in het wegverkeer meer bij de tijd te brengen.

Eerder stipte ik de controlebehoefte in de rechtshandhaving aan. Vage normen verdragen zich niet goed met het legaliteitsbeginsel dat zo precies mogelijke strafbaarstellingen indiceert. Maar als de overheid het niet kan verdragen dat verwijtbaar gedrag als oorzaak van een verkeersongeval onbestraft blijft omdat er geen concrete verkeersregel voorhanden is, kan een vaag wetsartikel toch een geruster gevoel van justitiële controle opleveren. Daarmee blijft laakbaar verkeersgedrag niet buiten de reikwijdte van het strafrecht. Er valt veel te schrijven over deze juridische behoefte. Dat zal ik niet doen, maar overheid en wetgever onderscheiden zich niet van de doorsnee mens, gebrekkig in het niet kunnen ontstijgen aan de angst niet in controle te zijn. In dat universele tekort schuilt wel weer een zekere troost. Dat ervoer ik niet op mijn 32^e toen ik mijn proefschrift verdedigde, daarvoor moet je kennelijk 65 jaar worden.