#20: De Algemene bepaling: meer dan mooie woorden. Over grondrechten, democratie en het constitutionele ethos van Nederland

‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat.’  Zo luidt de plechtige Algemene bepaling waarmee de Grondwet sinds 30 augustus 2022 opent. Voor het eerst in de constitutionele geschiedenis wordt hiermee uitdrukking gegeven aan wat je zou kunnen noemen: de ‘constitutionele identiteit’ van het Nederlandse bestel. Maar de vraag is: wie kent deze fraaie opmaat, deze 21^ste-eeuwse update van de Grondwet?

Verwachtingen

De verwachtingen over deze grondwetswijziging waren vier jaar geleden niet bepaald hooggespannen. De bedoeling was om met de algemene bepaling de ‘waarborgfunctie van de Grondwet’ te codificeren, waardoor deze ‘normatieve kracht’ zou krijgen, zo stelde de regering in een weinig verhelderende toelichting.

De Grondwet zou hiermee bovendien aansluiten bij de internationale context. Zo is de constitutionele en morele identiteit van de EU neergelegd in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU): ‘De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. (…).’ Ook andere Europese landen kennen dergelijke bepalingen waarin naar democratie, rechtsstaat en mensenrechten wordt verwezen.

Tot slot zou de algemene bepaling als openingsartikel de contouren aangeven waarbinnen onze Grondwet gelezen en begrepen dient te worden. Maar, het was niet de bedoeling om met deze bepaling verandering te brengen in de bestaande verhoudingen tussen rechter en wetgever, aldus de Memorie van Toelichting.

Constitutionele toetsing, maar niet aan de Algemene bepaling

Inmiddels heeft de al meer dan 175 jaar durende discussie over constitutionele toetsing geleid tot een wetsvoorstel, waarmee overigens het idee van een constitutioneel hof alweer naar de prullenmand is verwezen. Althans, in het voorstel zal elke rechter bevoegd zijn om wetgeving te toetsen aan de klassieke grondrechten uit de Grondwet. Maar ook niet meer dan dat. Aan de Algemene bepaling tot de Grondwet mag niet worden getoetst.

Karakter van de Grondwet

Laten we op dit punt aangekomen eens kijken naar het karakter van de Grondwet als geheel. De Nederlandse Grondwet dateert uit 1814/1815 en is daarmee een van de oudste grondwetten ter wereld. Bovenal is het document een staatsrechtelijke regeling die de grondregels van het overheidsgezag formuleert.

Zo roept de Grondwet ambten in het leven (artikel 42 lid 1 Grondwet: ‘De regering wordt gevormd door de Koning en de ministers.’), de Grondwet deelt bevoegdheden aan deze ambten toe (artikel 81 Grondwet: ‘De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk.’), het document reguleert de onderlinge verhoudingen tussen die ambten (artikel 42 lid 2 Grondwet: ‘De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk.’) en de Grondwet reguleert de verhouding tussen overheid en burgers in onder meer de grondrechten (art 10 Grondwet: ‘Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.’).

De artikelen in de Grondwet stammen uit verschillende periodes. Zo is bijvoorbeeld de vrijheid van drukpers al in de Grondwet van 1815 opgenomen. In 1848 zijn er fundamentele bepalingen aan toegevoegd die regelen dat Nederland een parlementaire democratie is. Het zojuist genoemde artikel 42 lid 2 Gw is daarvan de kern, in samenhang met de in de parlementaire geschiedenis ontwikkelde ongeschreven norm dat het parlement ministers of het kabinet als geheel naar huis kan sturen.  De Grondwet bevat verder artikelen uit de jaren vijftig van de twintigste eeuw over de doorwerking van internationaal recht (de huidige artikelen 93 en 94 Grondwet over de verbindende kracht van verdragen en de bovenschikking van ‘een ieder verbindende verdragsbepalingen boven de wet). In 1983 zijn de grondrechten uitgebreid door opneming van onder meer het gebod van gelijke behandeling in artikel 1 en de sociale grondrechten (geformuleerd als zorgplichten van de overheid, in de artikelen 20 tot en met 22).

Als kenmerkend voor onze Grondwet wordt vaak aangegeven dat deze voornamelijk institutioneel-organisatorisch van aard is, naast het feit dat de Grondwet als basiswet een waarborgfunctie heeft. De formulering van de voorgestelde algemene bepaling past in deze traditie: zakelijk en kort. Tegelijkertijd wordt hiermee ook een hedendaags element aan de Grondwet toegevoegd, passend in de internationale verhoudingen waarvan Nederland deel uitmaakt.

Maatschappelijke relevantie

Wat zou verder de maatschappelijke relevantie van de bepaling kunnen zijn? De nieuwe opmaat zou de Grondwet weleens de betekenis kunnen gaan verlenen die deze nooit heeft gehad, maar uiteraard wel toekomt. Want eindelijk staan de grondbeginselen van zowel ons politieke systeem als ons rechtssysteem als zodanig genoemd in de Grondwet. De concrete uitwerkingen van die aspiraties waren al in het document geïncorporeerd; denk aan de grondrechten in hoofdstuk 1, aan hoofdstuk 2 en 3 over regering en parlement en aan de bepalingen over de rechterlijke macht,  (zij het dat artikel 17 Grondwet over de ofhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht, pas in 2022 werd toegevoegd). Maar nu staan de idealen dus als zodanig in het document: grondrechten en democratische rechtsstaat. Strikt genomen is de aparte vermelding van grondrechten redundant – zij maken immers uit de aard der zaak deel uit van zowel democratie (onder meer het kiesrecht, vrijheid van meningsuiting en van expressie) als van de rechtsstaat (vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst, het recht op een eerlijk proces en het recht op privacy).

Tijd om nader stil te staan bij de begrippen. Met name voor de rechtsstaat bestaat al jaren veel aandacht. Het begrip is de laatste decennia uitgegroeid tot een vrijwel universeel omarmd ideaal, zelfs tot een soort ‘Ersatzreligion’. De plannen en voorstellen van de laatste achtereenvolgende kabinetten kunnen daarvan getuigen; de maatregelen ter verbetering van de rechtsbescherming; de mogelijke invoering van constitutionele toetsing en de versterking van de waarborgfunctie van de Algemene wet bestuursrecht.

Maar hoe zit het met de democratie? In het debat over de ‘Staat van de rechtsstaat’ dat op 24 juni 2026 in de Tweede Kamer plaatsvond, stelde minister Heerma van Binnenlandse Zaken:

‘Het voortbestaan van onze vrijheid en democratie is niet vanzelfsprekend. (…) We moeten de democratie niet alleen verdedigen tegen dreigingen van buitenaf, maar haar ook weerbaarder en levendiger maken. Daarom is in het coalitieakkoord opgenomen dat we het democratisch ethos in de samenleving versterken met de Grondwet als fundament.’

Terecht. De democratische gezindte, de overtuiging in een democratie als een waardevol systeem te leven, moet opnieuw worden gekoesterd. In deze tijd van sterke polarisatie en afnemende bereidheid om naar elkaars argumenten te luisteren is dit appèl aan de uitgangspunten van onze samenleving belangrijker dan ooit. Een democratie is meer dan verkiezingen en meerderheidsbesluitvorming. Zij veronderstelt ook ruimte voor pluralisme, tegenspraak en afwijkende opvattingen.

De ‘cri de coeur’ van Lord Sumption

Dat is precies het punt dat (de voormalige rechter van het Britse Supreme Court en publieke intellectueel) Jonathan Sumption, aan de orde stelt in The Challenges of Democracy and the Rule of Law. Bijzonder indringend is zijn lezing getiteld ‘Free Speech and its Enemies’. Vrijheid van meningsuiting wordt volgens Sumption niet alleen door de staat bedreigd. In moderne democratische rechtsstaten kan ook sociale druk een krachtige vorm van onderdrukking worden. Een cultuur waarin mensen bang zijn om afwijkende of controversiële opvattingen te uiten, leidt tot conformiteit en uiteindelijk tot verarming van het publieke debat. Universiteiten, werkgevers, media en andere instellingen kunnen dit proces versterken wanneer zij uit angst voor conflicten of reputatieschade controversiële opvattingen liever vermijden.

Om hieraan een halt toe te roepen is een cultuurverandering nodig, stelt Sumption. En daartoe kunnen en moeten wij zelf bijdragen, omdat:

‘The only reason that activists try to disrupt and suppress unwelcome opinions is that experience shows that it works. Venues do not book controversial speakers. Publishers do not publish controversial books. Prominent commentators do not step out of line or if they do, they are bullied into issuing cringe apologies simply to turn the heat of.’

Als voorbeelden verwijst Sumption naar de afwijkende standpunten in het transgenderdebat van J.K. Rowling en Kathleen Stock. Laatstgenoemde zag zich gedwongen om ontslag te nemen als hoogleraar filosofie aan de Universiteit van Sussex (indrukwekkend is de verklaring die deze universiteit in reactie op 28 oktober 2021 op de website publiceerde).  In 2024 besliste het UK Supreme Court overigens dat de termen ‘man’, ‘vrouw’ en ‘sekse’  (sex) in de Equality Act 2010 refereren aan de biologische sekse en alleen aan de biologische sekse. In haar dissertatie Genderidentiteit: Van cultuurhistorische traditie naar juridisch recht? (Open Universiteit, 2026) analyseert Charlotte Kersten de historische en juridische ontwikkeling van dit buitengewoon gevoelige onderwerp.

Zou minister Heerma het eens zijn met de punten die Sumption hier presenteert? Valt dit onder het ‘versterken van het democratisch ethos in de samenleving’? Vrijheid van meningsuiting is niet slechts één van de vele grondrechten, maar een voorwaarde voor het pluralistische karakter van een democratische samenleving. Juist het vermogen om afwijkende opvattingen te verdragen en er desnoods krachtig tegenin te gaan, behoort tot het democratisch ethos dat de Algemene bepaling beoogt te markeren. Misschien is het wat hoogdravend, maar toch: de Algemene bepaling kan bijdragen aan versterking van dit bewustzijn. Laten we de kern van die mooie woorden ter harte nemen en uitdragen, en de bepaling niet negeren maar koesteren.