# 15: Autonoom of uitvoeringsloket? Over de positie van gemeenten in het Huis van Thorbecke

Inleiding

De vraag over welk wetsartikel dat raakt aan de democratische rechtsstaat ik een blog zou willen schrijven, heeft mij een tijdje beziggehouden. Tal van geschreven grondwetsbepalingen, maar zeer zeker ook ongeschreven regels, verdienen mijns inziens meer aandacht dan zij doorgaans krijgen. Toch is er één artikel dat er voor mij in het bijzonder uitspringt, namelijk artikel 124 van de Grondwet, specifiek wat betreft de gemeentelijke autonomie. Het eerste lid van dit artikel heeft betrekking op de autonomie van provincies en gemeenten over hun eigen huishouding, het tweede lid gaat over medebewind, wat betekent dat zij door de wet verplicht kunnen worden om mee te werken aan de uitvoering van landelijk beleid.

In het eerste jaar van de rechtenopleiding werd het verschil tussen autonomie en medebewind kort aangestipt, maar zelden wordt echt uitgediept wat dit artikel betekent voor de verhoudingen in het Huis van Thorbecke. Toch roept artikel 124 Gw, zeker wanneer je het nieuws volgt en de politieke praktijk ziet, een fundamentele vraag op. Namelijk, hoe wij de gemeente zien en welke waarde wij aan haar toekennen. Artikel 124 Grondwet gaat uiteraard ook over provincies, maar dit blog richt ik uitsluitend op de gemeente.

Extra actueel

Dit grondwetsartikel is extra actueel dit jaar. Allereerst vanwege de gemeenteraadsverkiezingen van 18 maart 2026. Nieuwe raden zijn aangetreden, bestuursakkoorden worden gesloten en gemeenten domineren regelmatig het nieuws. Daarnaast is 2026 een spannend jaar voor gemeenteland, want het is het zogenoemde “ravijnjaar”, waarin veel gemeenten vrezen hun begroting niet meer rond te krijgen door een aanzienlijke korting op het gemeentefonds. Gemeenten voeren verplichte taken uit in medebewind, maar zien tegelijkertijd hun financiële ruimte onder druk staan.

Of het nu gaat om de financiële positie van gemeenten, de uitvoering van de jeugdzorg, de discussie rond het ravijnjaar of de spreidingswet, telkens keert dezelfde kernvraag terug. Wat verwachten wij van gemeenten? Zijn zij een overheid met eigen waarde, of vooral een uitvoeringsorganisatie van het Rijk?

Sinds ik actief ben in de gemeenteraad houdt die vraag mij sterk bezig. De lokale democratie is veel meer dan de uitvoering van landelijk beleid, zoals toch redelijk wat mensen lijken te denken. Tegelijkertijd wordt steeds duidelijker hoe afhankelijk gemeenten zijn van nationale keuzes. Dit besef drong sterk tot mij door bij de behandeling van de Gezondheidsvisie in Breda. Hierin staat het gezondheidsbeleid voor de gemeente Breda tot en met 2030 centraal. Het was inhoudelijk een ambitieus en broodnodig plan, waarbij wij als raad nog veel ideeën hadden ter verbetering van het gezondheidsbeleid. Maar in de financiële paragraaf werd al snel duidelijk dat de uitvoeringsruimte onder druk stond, omdatdoor de ontwikkelingen rondom SPUK’s er op termijn onvoldoende structurele financiering zou overblijven om de ambities waar te maken. Dit hing ook samen met de financiële druk door de stijgende kosten van de jeugdzorg, die steeds zwaarder drukten op gemeentelijke begrotingen door het land. Door de hoge kosten moest in veel gemeenten de afgelopen jaren met de kaasschaaf worden gewerkt om de begroting sluitend te krijgen. Dit beperkt vervolgens de autonome ruimte die overblijft om keuzes te maken.

Lokale autonomie

Mijn verdere gedachtevorming over artikel 124 Grondwet is mede gevoed door twee bijdragen uit 2022 en 2023 van respectievelijk Douwe Jan Elzinga en Solke Munneke met betrekking tot decentrale autonomie vanuit constitutioneel perspectief. Het is zonde dat met de aanbevelingen uit deze bijdragen tot op heden weinig lijkt te zijn gedaan. Dat is reden om deze analyses opnieuw tegen het licht te houden.

Elzinga begint met een verwijzing naar de preambule van het Europees Handvest inzake lokale autonomie. In de preambule is te lezen dat lokale autoriteiten één van de belangrijkste grondslagen van elk democratisch bewind zijn. Ook staat erin dat het recht van burgers deel te nemen aan het openbaar bestuur één van de democratische beginselen is die alle lidstaten van de Raad van Europa gemeen hebben en dat dit het bestaan van lokale autoriteiten noodzakelijk maakt die beschikken over op democratische wijze tot stand gekomen besluitvormende organen, die in hoge mate autonoom zijn met betrekking tot hun bevoegdheden, de wijze waarop deze bevoegdheden worden uitgeoefend en de financiën die voor deze uitoefening vereist zijn. In artikel 4 van het Handvest wordt het uitgangspunt geformuleerd dat openbare verantwoordelijkheden bij voorkeur zo dicht mogelijk bij de burger worden uitgeoefend.

Onder klassieke decentrale autonomie wordt doorgaans verstaan dat gemeenten en provincies beschikken over een open huishouding, zij kunnen in beginsel zelf bepalen welke onderwerpen zij oppakken. Elzinga constateert echter dat deze klassieke autonomie in Nederland onder druk staat. Een steeds groter deel van het gemeentelijk takenpakket bestaat uit medebewindstaken die door het Rijk worden opgelegd. Inmiddels ligt het aandeel daarvan rond de 80 procent. Tegelijkertijd is ook een aanzienlijk deel van het gemeentelijk budget vastgelegd in (verplichte) regionale samenwerkingsverbanden, waardoor de autonome ruimte van gemeenten verder afneemt.

Deze ontwikkeling blijft niet onopgemerkt. Zo wees een delegatie van de Raad van Europa in 2021 op de beperkte financiële autonomie van Nederlandse gemeenten, hun afhankelijkheid van het Rijk en de toename van regionale constructies die onvoldoende democratisch worden gecontroleerd.

Volgens Elzinga wordt de uitholling van lokale autonomie vooral zichtbaar wanneer medebewindstaken structureel onvoldoende worden gefinancierd. Gemeenten moeten dan eigen middelen inzetten om rijksopdrachten uit te voeren, waardoor de ruimte voor autonome beleidskeuzes feitelijk verdwijnt, ook al blijft die formeel bestaan. De discussie rond de financiering van de jeugdzorg is daarvan het meest pregnante voorbeeld. Niet voor niets dreigden gemeenten recent nog naar de rechter te stappen als er geen extra middelen beschikbaar zouden komen.

In het kader van deze discussie is artikel 108 lid 3 Gemeentewet relevant, waarin is bepaald dat kosten van medebewindstaken door het Rijk worden vergoed voor zover zij ten laste van gemeenten blijven. Over de reikwijdte van deze bepaling bestaat echter al lange tijd discussie. Een belangrijk onderdeel van Elzinga’s betoog betreft de financiering van medebewindstaken. In het geschil over de tekorten in de jeugdzorg stelde het Rijk zich op het standpunt dat gemeenten zelf verantwoordelijk waren voor het opvangen van financiële tekorten, mede omdat de middelen via de algemene uitkering van het gemeentefonds werden verstrekt. Elzinga verwerpt deze redenering. Volgens hem is jeugdzorg een klassieke medebewindstaak, waardoor op grond van artikel 108 lid 3 Gemeentewet een rechtsplicht bestaat voor het Rijk om de daarmee samenhangende kosten adequaat te vergoeden. Wanneer dat niet gebeurt, worden gemeenten gedwongen middelen die bedoeld zijn voor hun autonome taken aan te wenden voor de uitvoering van rijksbeleid.

Onduidelijkheid rondom interpretatie van artikel 124 lid 2 Grondwet

Munneke plaatst de discussie omtrent artikel 124 lid 2 Gw vervolgens in een bredere constitutioneel perspectief. Hij stelt dat de Grondwet zelf weinig concrete houvast biedt voor het aannemen dat de eis van adequate financiering in artikel 124 lid 2 Grondwet vervat is. De Grondwet bepaalt immers slechts dat medebewind bij of krachtens de wet kan worden gevorderd (artikel 124 lid 2 Gw), dat de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten wettelijk worden geregeld (artikel 132 lid 6 Grondwet), en bij wet is bepaald welke belastingen gemeenten kunnen heffen. De nadere uitwerking daarvan ligt in de Gemeentewet en de Financiële-verhoudingswet, waar in artikel 108 lid 3 Gemeentewet is vastgelegd dat kosten van medebewind door het Rijk moeten worden vergoed.

Of de eis van adequate financiering gelezen kan worden in artikel 124 lid 2 Grondwet is volgens Munneke niet eenvoudig te bepalen. De Grondwet zelf biedt immers weinig concrete aanknopingspunten. Anderzijds kan worden betoogd dat het systeem van de Grondwet, in samenhang met de beperkte ruimte van gemeenten, impliceert dat medebewind gepaard moet gaan met adequate financiering, indien deze grondwetsbepaling in samenhang wordt gelezen met artikel 108 lid 3 Gemeentewet.

Mijns inziens zou de Grondwet, juist omdat deze in Nederland sober is geformuleerd en weinig richting geeft, afhankelijk van de context zoveel mogelijk in verband moeten worden gelezen met andere wetsartikelen. In het verlengde hiervan zou wat mij betreft artikel 124 lid 2 Grondwet wel degelijk zo moeten worden gelezen  dat kosten van medebewind door het Rijk moeten worden vergoed door te kijken naar de praktische uitwerking van dit grondwetsartikel in artikel 108 Gemeentewet.

Positie gemeente verdientt nadere doordenking

Ik verwacht dat de discussie omtrent de uitleg van artikel 124 lid 2 Grondwet alleen maar actueler wordt naarmate het toetsingsverbod (gedeeltelijk) wordt opgeheven, zeker als de vraag zich voor zal doen of toetsing aan hoofdstuk 7 van de Grondwet ook mogelijk moet worden. Alleen al daarom verdient artikel 124 Grondwet nadere doordenking en een centralere plaats in het constitutionele debat. Een breder debat over de positie van de lokale overheid is naar mijn idee overigens onvermijdelijk, omdat het mij opvalt dat de wetgever zelf eigenlijk geen visie heeft op wat hij wil met de lokale overheid. Aan de ene kant wil zij taken van zich afstoten als verkapte bezuiniging, maar aan de andere kant wordt vanuit de Tweede Kamer zo nu en dan geprobeerd om op de stoel van gemeenten te gaan zitten, zoals bij een zeer recente motie van het lid-Beckerman met betrekking tot een groennorm voor stedelijke gebieden om hittestress tegen te gaan. Soms lijkt het net alsof lokale autonomie alleen zou gelden als dit goed uitkomt voor het Rijk. Dat debat zou moeten beginnen bij de vraag welke (eigen) positie gemeenten zouden moeten hebben binnen het Huis van Thorbecke en hoe hun positie voldoende kan worden erkend en geborgd. Daarbij hoort ook de vraag of ‘zo dicht mogelijk bij de burger’ altijd het leidende uitgangspunt moet zijn, of dat eerder moet worden uitgegaan van het niveau waarop taken het meest effectief kunnen worden uitgevoerd, wat niet per definitie de lokale overheid is. In dat verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een mogelijke herverdeling van taken, zoals de jeugdzorg, naar het provinciale niveau.