Vrouw en rechtsstaat #8: Koningin Wilhelmina en de rol van de Koning in de kabinetsformatie
In een serie ‘vrouw en rechtsstaat’ lijkt een blog over een Nederlandse vorstin misschien niet meteen een voor de hand liggende keuze. Erfelijk koningschap staat, zou je kunnen zeggen, zelfs op gespannen voet met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat, waar overheidsfuncties worden verkregen op grond van (in)directe democratische legitimatie, of op grond van een eerlijke procedure. Niet voor niets zijn de formele en ceremoniële taken beperkt, en zijn de macht en invloed van de Koning sinds het ontstaan van de constitutionele monarchie ingesnoerd ten gunste van die van het parlement. Dat gebeurde door invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid, en ook, veel recenter, door een geleidelijke ‘parlementarisering’ van de kabinetsformatie. Die leidde in 2012 tot een wijziging van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer, op grond waarvan de Tweede Kamer het initiatief neemt om een nieuw kabinet te vormen door de informateur(s) en formateur(s) aan te wijzen.
Daarvóór berustte die taak bij de Koning. Weliswaar won de Koning, alvorens tot aanwijzing over te gaan, advies in van in ieder geval de (fractie)voorzitters van de Tweede en Eerste Kamer en de vice-president van de Raad van State, maar dat nam niet weg dat hij enige invloed kon uitoefenen op de formatie – zeker in tijden van politieke verdeeldheid.
Dat gold ook voor Wilhelmina, die van 1898 tot 1948 – op twee dagen na vijftig jaar – actief het koningschap heeft vervuld. Een lange periode waarin twee wereldoorlogen plaatsvonden en waarin Nederland belangrijke, staatsrechtelijke ontwikkelingen doormaakte. Zo werd in 1917 voor de verkiezing van de Tweede Kamer het stelsel van evenredige vertegenwoordiging ingevoerd. Ook het kiesrecht onderging veranderingen. In 1917 kwam er algemeen kiesrecht voor mannen en vanaf 1919 mochten ook vrouwen naar de stembus – zie daarover de blog van Eva van Vugt in deze serie. Wat deed dat met de verkiezingen en met de formatie van nieuwe kabinetten? En welke rol speelde Wilhelmina? Ik stip een paar gebeurtenissen aan.
Politieke verdeeldheid ondanks electorale stabiliteit
De verkiezingen voor de Tweede Kamer van 3 juli 1918 – de eerste na invoering van de evenredige vertegenwoordiging – verliepen anders dan daarvoor. In de aanloop er naartoe werd intensief campagne gevoerd. De uitslag van de verkiezingen viel nauwelijks te voorspellen, enerzijds omdat nu ook kleine partijen kans maakten op een zetel – er stonden er 34 op het stembiljet vermeld – en anderzijds omdat er veel meer kiesgerechtigden waren dan bij eerdere verkiezingen. Dit bleek voor grote verschuivingen te zorgen. De liberale partijen leden aanzienlijke verliezen: bezetten zij in 1917 maar liefst 39 (van de honderd) zetels; in 1918 nog maar vijftien. De confessionele partijen en de SDAP wonnen zetels. En het aantal partijen in de Kamer steeg: in 1917 waren dat er zeven; in 1918 zeventien, waarvan acht eenmanspartijen.
Na de verkiezingen werd met enige moeite het eerste kabinet-Ruijs de Beerenbrouck geformeerd, met de katholieke partij (AB, later RKSP) en de twee protestantse partijen (ARP en CHU). Opvolgende kabinetten tot aan de Tweede Wereldoorlog kenden (nagenoeg) diezelfde samenstelling. Hoewel de verkiezingsuitslagen ná 1918 geen grote verschuivingen lieten zien – die drie confessionele partijen behielden steeds een meerderheid; de ‘verzuiling’ tekende zich af – waren de kabinetten die op grond ervan werden gevormd niet zo stabiel. Interne spanningen leidden meer dan eens tot kabinetscrises.
Uiteindelijk kreeg Wilhelmina in de periode tussen de beide wereldoorlogen met tien kabinetsformaties te maken. Fasseur schrijft in zijn uitgebreide biografie van Wilhelmina dat haar invloed op deze formaties niet moet worden onderschat: de verbrokkeling van het partijstelsel – mede als gevolg van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging – en de onderhandelingen over coalitiekabinetten werkten die in de hand. Overigens stond Wilhelmina volgens Fasseur nogal sceptisch tegenover die evenredige vertegenwoordiging, juist vanwege de fragmentatie die dat tot gevolg kon hebben. Dat vrouwen voor het eerst konden stemmen voor de Tweede Kamerverkiezingen van 1922 kon ook niet op haar onverdeelde enthousiasme rekenen: “Wat zal deze loterij opleveren?”, vroeg zij zich kennelijk af.
Het ‘kabinet-Wilhelmina’
Aan het eind van de jaren dertig liepen de internationale spanningen op. Dat het in 1937 aangetreden kabinet-Colijn IV na twee jaar viel over een intern conflict – de financiering van een voorstel van minister Romme (RKSP) om de werkgelegenheid voor jeugdigen te stimuleren – ontstemde Wilhelmina dan ook. Vanwege de oorlogsdreiging wilde zij zo snel mogelijk een nieuw kabinet, liefst zonder dat daaraan allerlei tijdrovende onderhandelingen vooraf zouden gaan. En ze wilde ook graag dat Colijn (ARP) – oud-militair, en goed op de hoogte van de toestand de krijgsmacht – dat kabinet zou gaan leiden. Na overleg met de beide Kamervoorzitters en de vice-voorzitter van de Raad van State kreeg hij dan ook de opdracht om ‘een kabinet’ te formeren. Overleg met de fractievoorzitters liet Wilhelmina achterwege. Colijn zelf had bezwaren, maar Wilhelmina was onvermurwbaar: “Ik heb U in 1937 opdracht gegeven voor de vorming van ‘een kabinet’ zonder U hoe ook te binden; U hebt toen tien heeren uitgezocht, met wie u het nu niet meer kan vinden; nu moet U andere heeren zoeken.” Herstel van de samenwerking met de katholieke partij achtte ze van groot belang.
Het lukte Colijn niet tot een breed samengesteld kabinet te komen en hij gaf zijn opdracht terug. Wilhelmina zocht vervolgens een formateur aan van katholieken huize, Koolen, maar ook zijn formatiepoging mislukte. Fasseur zinspeelt erop dat dit wel eens een bewuste zet van de koningin kon zijn geweest: op deze manier kwam ze toch weer bij Colijn uit, die haar nieuwe verzoek om te formeren voor zijn gevoel niet kon weigeren (“Ik ben nu eenmaal soldaat”). Het kabinet dat Colijn uiteindelijk wist te smeden, stond los van de fracties in de Tweede Kamer. Er had geen enkele minister van de RKSP zitting in.
Het vijfde kabinet-Colijn was geen lang leven beschoren. Bij het debat over de regeringsverklaring toonde de Tweede Kamer zich uiterst kritisch over de gang van zaken. Van den Berg en Vis schrijven dat het kabinet ook wel het ‘kabinet-Wilhelmina’ werd genoemd, en een bijdrage van De Visser aan het debat wijst in die richting: “Ik vraag mij dan ook in ernst af: welke krachten zijn er werkzaam geweest, waardoor, nadat de heer Koolen heeft moeten opgeven, de heer Colijn weer is aangewezen om opnieuw te probeeren een Ministerie in elkaar te zetten? […] Ik kan mij niet losmaken van de gedachte, dat hierbij sprake is van een nadrukkelijken invloed, die uitgaat van het Hof.” RKSP-fractievoorzitter Deckers wees erop dat een formateur rekening heeft te houden met de opvattingen van de Kamer. Hij diende een motie in waarin stond dat geen kabinet tot stand was gekomen “dat de noodige waarborgen biedt voor een deugdelijke behartiging van ’s Lands belang in gemeen overleg met de Staten-Generaal” en waarvan het optreden werd afgekeurd. De motie werd met grote meerderheid aangenomen en staat sindsdien bekend als de eerste en enige ‘echte’ aangenomen motie van wantrouwen tegen een heel kabinet.
Ná de Tweede wereldoorlog wilde Wilhelmina graag ‘vernieuwing’ van het stelsel. Hoewel nooit helemaal duidelijk is geworden hoe zij dat precies voor zich zag, heeft de politieke verdeeldheid in het interbellum volgens Fasseur de kiem gelegd voor haar wens – die in ieder geval het tegengaan van de verzuiling, versterking van ‘de Kroon’ en ‘beknotting’ van de macht van de volksvertegenwoordiging inhield.
De Koning en het formatieproces
Sinds 2012 komt de Koning bij een kabinetsformatie pas helemaal aan het eind in beeld, namelijk bij de benoeming van de ministers en staatssecretarissen. Dat neemt niet weg dat stemmen opgaan om hem zijn ‘oude’ rol weer terug te geven: na de formatie van het kabinet-Rutte IV – waaraan een tamelijk turbulente verkenningsfase vooraf ging – werd hieraan in de evaluatie aandacht besteed, en ook werd een motie met die strekking ingediend (gedurende de formatie van het kabinet-Schoof gebeurde dat overigens opnieuw). Over het vraagstuk werd eerder op deze website een interessante discussie gevoerd. Ik zou menen dat een ‘vaste verkenner’ veel voordelen biedt. Of dat dan ook de Koning moet zijn? Nee, dat lijkt me een gepasseerd station.
Reacties