#9: Bestuursrechtelijk escapisme: Tussen de regels door naar de juridische luwte

Het thema van de VAR preadviezen 2026 is: ‘Loopt het bestuursrecht vast?’. Een ietwat retorisch geformuleerde vraag, die een breed palet aan mooie preadviezen heeft opgeleverd. Een fenomeen dat wat mij betreft meer aandacht had kunnen krijgen is wat ik hier noem: bestuursrechtelijk escapisme; de terugkerende neiging van bestuursorganen én burgers om, als het juridische juk begint te knellen of als het simpelweg te ingewikkeld wordt, de bestuursrechtelijke luwte op te zoeken. Even, tussen en langs de regels, ontsnappen aan de wereld van de beslistermijnen, afgebakende bevoegdheden, beperkte afwegingskaders, verantwoordingsplichten, rechtsbescherming, etc. Voor de zekerheid: deze luwte is zeker geen ‘rechtsvacuüm’, mede dankzij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en behoorlijkheidsnormen.

De gedaanten van de bestuursrechtelijke luwte

Als je er op let, blijkt die luwte in veel gedaanten voor te komen. Van het vooroverleg voorafgaand aan een formele vergunningaanvraag, tot de fase tussen een vooraanschrijving en een eventueel formeel handhavingsbesluit. Soms volledig informeel, soms al redelijk aangekleed (zoals regelmatig te zien bij omgevingstafels, waarvoor vaak ook leges verschuldigd zijn). Soms geheel onverplicht, soms (ten onrechte) tamelijk dwingend ingestoken. Die laatste vorm duikt op in recent onderzoek van Van Dam & Drahmann (verschijnt in De Gemeentestem 2026, afl. 7609). Het gaat dan om de wens van gemeenten om informeel te overleggen voorafgaand aan het indienen van bezwaar. Zo meldt een gemeente op de website: “Ben je het niet eens met een besluit en wil je bezwaar maken? Neem dan eerst contact met ons op. Komen we er niet uit, dan kan je alsnog bezwaar maken.” En intrigerend genoeg zijn het soms niet bestuursorganen of burgers, maar is het juist de wetgever zelf die koerst op de luwte. Denk aan de van oorsprong informeel bedoelde melding en het daaropvolgend ‘keukentafelgesprek’ alvorens een aanvraag kan worden ingediend (art. 2.3.2 Wmo 2015) en het beoogde artikel 7:1b lid 1 Awb (Wet versterking waarborgfunctie Awb; consultatieversie): “Het bestuursorgaan onderzoekt in overleg met de indiener van het bezwaarschrift en eventuele andere belanghebbenden de mogelijkheden voor afdoening van het bezwaar.”

De aantrekkingskracht van de luwte

Dat die luwte een zekere aantrekkingskracht heeft op burgers en bestuursorganen, is goed verklaarbaar. Netjes werken binnen de vaak complexe juridische kaders vraagt veel van iedereen. Voor wie puur efficiënt, oplossingsgericht en slagvaardig wil opereren, is onze rechtsstaat niet altijd de beste metgezel. Het tussen of naast de regels opzoeken van speelruimte kan dan heel aantrekkelijk zijn. De luwte heeft kennelijk iets te bieden, waar het recht soms zelf niet in voorziet.

Maar wat gebeurt er dan in die luwte?

Het lijkt inherent aan de luwte, maar het blijft opmerkelijk: eigenlijk hebben we geen goed en volledig beeld van wat zich daar allemaal afspeelt. Wel weten we dat er in de luwte van alles gebeurt, positief en negatief: er wordt contact gelegd, gepraat, geluisterd, informatie verstrekt, stelling genomen, aangedrongen, gestuurd, onderhandeld en gedeald. Er worden proefballonnen opgelaten, plannen kunnen er rijpen, en compromissen en draagvlak groeien er. Het is ook de ruimte waar regels worden ontweken en ontdoken, maar (wederom) in welke mate is simpelweg niet bekend. Een interessante vraag is waaróm er maar zo weinig naar buiten komt. Deels wellicht omdat er dingen in de luwte gebeuren die het juridische daglicht niet kunnen verdragen. Maar die verklaring ziet alleen op de negatieve kant. Een andere (eveneens weinig positieve) verklaring is dat burgers, die ontevreden zijn over de gang van zaken in de luwte, geen idee hebben of en hoe ze dat kunnen laten beoordelen door een rechter of een ombudsman. Een derde, meer positieve, verklaring is dat burgers en bestuursorganen in de regel best tevreden zijn over het functioneren van die luwte. En dat maakt dit onderwerp – zeker gezien het thema van de VAR preadviezen – alleen nog maar interessanter.

Nader onderzoek naar de luwte?

Mijn inschatting is dat nader onderzoek naar de luwte wel eens een ware juridische subcultuur kan blootleggen. Met eigen specifieke kenmerken, positieve en negatieve, die serieus kunnen afwijken van de formele juridische kaders. Maar ook met kenmerken die lokaal, per bestuursorgaan en zelfs binnen één bestuursorgaan kunnen verschillen. Komen er negatieve juridisch onoirbare zaken aan het licht, dan zal je daar zeker iets mee moeten doen. Maar het, bij wijze van automatisme, proberen te reguleren van die luwte, lijkt onbegonnen werk. De praktijk zal vermoedelijk een nieuwe luwte vinden; dat is immers inherent aan de aard van de luwte.

Nog veel interessanter zijn de positievere kanten: zit de (aantrekkings)kracht van de luwte voornamelijk in de weerstand tegen het ‘formele’ bestuursrecht? Kan de luwte ons dan laten zien waar het ‘formele’ bestuursrecht tekortschiet en waarom het als te knellend/complex wordt ervaren? En liever nog: hoe het ook beter kan? Voorziet de luwte in essentie alleen maar in een algemeen verlangen naar meer handelingsruimte? Of is die extra ruimte gewoon broodnodig om onder meer de gewenste ‘passende ondersteuning’ (artikel 2:1 lid 1 Awb) goed vorm te kunnen geven?

Met deze laatste punten wordt duidelijk dat het bij zo’n nader onderzoek niet alleen om de luwte zelf gaat. De luwte kan ook prima fungeren als spiegel en graadmeter voor het ‘formele’ bestuursrecht. Maar beter nog dient zulk onderzoek om een completer en meer integraal beeld te krijgen van het functioneren van de gehele bestuursrechtpraktijk, waar de luwte gewoon onderdeel van uitmaakt. Niet alleen als tegenhanger van, maar ook als aanvulling op het ‘formele’ bestuursrecht.