#6: Mag het een tikje minder?

Of het bestuursrecht vastloopt? Ik weet het niet. Wat ik wel vermoed is dat we als beroepsgroep niet in staat lijken het bestuursrecht simpel te houden. Integendeel, zou ik zeggen. Dat ligt natuurlijk niet alleen aan ons, de maatschappij wordt ingewikkelder en ook de politiek laat zich niet onbetuigd. Desondanks zijn we als juristen niet in staat om ook maar deels te voorkomen dat de bestuursrechtelijke wetgeving steeds omvangrijker en ingewikkelder wordt en maar al te vaak niet meer is toegesneden op de werkelijkheid.

Daar maken we ons overigens al jaren schuldig aan. Als inmiddels ervaren ambtenaar een verhaal uit de oude doos dat voor jongeren op onderdelen wellicht moeilijk voorstelbaar is. De voorloper van de Wet open overheid, de oorspronkelijke Wet openbaarheid van bestuur is op 1 mei 1980 in werking getreden. In die tijd waren er geen pc’s, ambtenaren hadden zelfs niet de beschikking over typemachines. Stukken werden met de hand geschreven, die werden in zogenoemde typekamers omgezet, keerden dan terug naar de schrijver, die corrigeerde met de hand de uitgetypte versie en als het goed was volgde dan uit de typekamer het definitieve document, dat ‘de lijn in’ kon. De eerdere versies van het document verdwenen bij het oud papier.

Bij de inwerkingtreding van de tweede Wet openbaarheid van bestuur op 1 mei 1992 kwamen her en der bij pc’s bij de overheid ter beschikking. Ambtenaren tikten dan hun eigen document en de door hen uitgeprinte versie volgde haar ambtelijke weg. Ook van dat soort documenten waren er dus niet of nauwelijks versies beschikbaar.

Dertig jaar later is de Wob na een parlementaire geschiedenis van 10 jaar vervangen door de Woo. De gang van zaken bij bestuursorganen is door de digitalisering onherkenbaar geworden. Van dat ene document uit de jaren tachtig en begin negentig bestaan nu meerdere versies en naarmate er meer mensen aan hebben meegewerkt, ook veel mails met al dan niet als bijlage gewijzigde concepten van dat document. Voeg daarbij andere applicaties als Teams en het mag duidelijk zijn dat dat ene document is uitgegroeid tot een berg aan informatie. En dan hebben we het niet eens over al die andere mails die binnen de overheid worden verstuurd; sommigen spreken alleen al voor de rijksoverheid over miljoenen mails per dag.

Deze fundamentele toename van de informatie binnen de overheid, komt niet tot uitdrukking in de Woo: is het nu werkelijk nodig dat ook bijvoorbeeld alle elektronische agendaverzoeken en alle mails met een terugbelverzoek onder het toepassingsbereik van de Woo vallen? De Woo legt echter juist meer verplichtingen op aan de bestuursorganen en is vele malen langer, gedetailleerder en gecompliceerder dan de voorgangers en kent in de bijlage bij artikel 8.8 Woo inmiddels tientallen bijzondere openbaarheidsregelingen.

De veranderende wet en werkelijkheid hebben behalve een bizarre hoeveelheid werk voor de behandeling van openbaarheidsverzoeken een lawyers’ paradise opgeleverd. Alleen al de precieze betekenis van artikel 5.5 Woo is voer voor brede discussie, veroorzaakt opleidingsbehoeften en blijft maar leiden tot rechtszaken. Daar zullen sommige juristen vast voordeel uit trekken, maar is de maatschappij hiermee nu werkelijk gediend?

Het zal wel eigen zijn aan ons vak dat wij in VAR-verband (bijvoorbeeld jaarvergadering 2022, Transparantie en openbaarheid) wel aandacht besteden aan de vraag hoe juridisch het nog beter kan, maar nauwelijks aan de vraag of het we niet doorslaan in regeldrift. Dit is pijnlijk wanneer naar mijn voorzichtige schatting ten minste de helft van de aanwezigen op die jaarvergadering wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat de ambities van de Woo – hoe goed bedoeld dan ook – alleen al door de staat van de informatiehuishouding bij de overheid illusoir waren. De invoering van de Woo heeft het vertrouwen in de overheid dan ook geen goed gedaan.

Het bovenstaande voorbeeld is mutatis mutandis van toepassing op andere delen van het bestuursrecht. Vergelijk bijvoorbeeld de ontwikkelingen in de privacywetgeving of het omgevingsrecht. Om te voorkomen dat we in de nabije toekomst de retorische vraag van de preadviezen van 2026 in ieder geval deels bevestigend moeten gaan beantwoorden, zouden we ten minste kunnen streven naar minder, simpeler en uitvoerbaarder recht.