#4: Vastlopen in dienstbaarheid?

Op 8 mei 2026 vindt weer de VAR-jaarvergadering plaats. Dit jaar buigen de pre-adviseurs zich over het thema “Loopt het bestuursrecht vast?”.

Bij die titel denk ik – en ik zal vast niet de enige zijn – direct aan maatwerk. Het zal niemand zijn ontgaan dat de afgelopen tien jaar de woorden responsiviteit en maatwerk de boventoon voerden in het bestuursrecht. Sinds de Wet versterking waarborgfunctie Awb in de lucht hangt, zijn ook de termen ‘dienstbaarheid’ en ‘het dienstbaarheidsbeginsel’ (weer) aan een opmars bezig. In mijn proefschrift en in een pre-advies voor de Jonge VAR heb ik geschreven een voorstander van dit beginsel te zijn wanneer het aankomt op de ondersteuning van participerende burgers (burgerinitiatieven).

Een dienstbaarheidsbeginsel in de Awb?

De reacties op de mogelijke opname en formulering van een dienstbaarheidsbeginsel in de Awb zijn best positief. Dat neemt niet weg dat het beginsel de nodige vragen oproept. In verschillende consultatiereacties werd de vraag gesteld wat de rechter met het dienstbaarheidsbeginsel moet. Is het wel een echt beginsel waar de burger een beroep op kan doen, of eerder een herinnering voor het bestuursorgaan? En als het een beginsel is, hoe toetst de rechter dan of het bestuursorgaan dienstbaar is geweest? Als het dienstbaarheidsbeginsel al een norm in zich draagt, is die dan niet veel te vaag en te weinig concreet? Dat zijn terechte vragen, maar ze pleiten wat mij betreft niet tégen de opname van een dienstbaarheidsbeginsel. Rechters kunnen naar mijn mening prima uit de voeten met open normen.

De andere reacties over het dienstbaarheidsbeginsel zijn gericht aan bestuursorganen. Wat moeten zij allemaal gaan doen door een dienstbaarheidsbeginsel? Wat komt er allemaal op hen af en – om in het thema van de VAR-pre-adviezen te blijven – lopen zij door het dienstbaarheidsbeginsel niet vast? Persoonlijk denk ik niet dat het zo‘n vaart zal lopen. Dat komt vanwege de aard en oorsprong van het dienstbaarheidsbeginsel. Om dat te achterhalen moeten we in de consultatieversie van de Wet versterking waarborgfunctie Awb duiken.

De Wet versterking waarborgfunctie Awb hangt al een aantal jaren in de lucht. In het Regeerakkoord van Jette-I heeft het kabinet aangegeven de Wet versterking waarborgfunctie Awb door te willen zetten. Onderdeel van dit wetsvoorstel is een nieuw artikel 2.4a Awb dat als volgt zou moeten luiden:

“Het bestuursorgaan stelt zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar op.”

Het doel van het wetsvoorstel is om de overheid meer responsief te maken door onder andere (meer) mogelijkheden te bieden om maatwerk te leveren en  uit te gaan en bij te dragen aan een realistischer mensbeeld. Daaraan is volgens de toelichting op het pre-consultatievoorstel ook een realistisch bestuursbeeld gekoppeld; ook een bestuursorgaan is niet tot het onmogelijke gehouden.

Mogelijke inhoud van het dienstbaarheidsbeginsel

De toelichting bij het dienstbaarheidsbeginsel is summier. Dat is ook niet verwonderlijk want de concrete invulling van het beginsel is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Desondanks betekent dienstbaarheid volgens de toelichting in ieder geval dat:

“(…) het bestuur de burger centraal stelt en voor de burger werkt. Dat vereist dat het bestuursorgaan zich steeds bewust is van de effecten van zijn handelen op de burger en beleid en uitvoering zo inricht dat de belangen van de burger daarmee worden gediend.”

In de toelichting wordt dus niet diep op de inhoud van het dienstbaarheidsbeginsel ingegaan. Dat wil niet zeggen dat er in de literatuur, al dan niet onder een andere term, aandacht wordt besteed aan de vraag wat dienstbaar overheidsgedrag is. In het dienstbaarheidsbeginsel in het voorstel van de Wet versterking waarborgfunctie van de Awb klinkt duidelijk Scheltema’s beginsel van de dienende overheid door. Al in 1989 kwalificeerde Scheltema dit beginsel als één van de vier essentiële beginselen van de rechtsstaat. Het beginsel van de dienende overheid vloeit volgens Scheltema voort uit de gedachte dat de overheid er enkel en alleen is voor de burger. De overheid heeft geen eigen belang, maar kent slechts het algemeen belang:

“Het gaat bij de werkzaamheden van de overheid nooit om een doel in zichzelf, maar om het zo goed mogelijk bevorderen van het belang van de leden van de samenleving. Daarop moeten alle overheidsactiviteiten zijn gericht; handelingen die niet tot dat doel kunnen bijdragen moeten achterwege blijven.”

Nadien is het dienstbaarheidsbeginsel in de literatuur onder andere beschreven door Schlössels en Damen . De basiseisen – of zoals hij ze zelf noemt ‘vuistregels’ – van Schlössels zijn achtereenvolgens het fair play-beginsel, de opdracht om de burger serieus te nemen, het leveren van maatwerk en het integraal behandelen van de problemen van de burger. Fair play betekent in dit verband dat het bestuursorgaan de burger moet behandelen zoals hij zelf behandeld wil worden. Dit houdt  onder meer in dat het bestuursorgaan geen voor de burger belangrijke en relevante informatie achterhoudt of diens rechtspositie schaadt. Andere uitgangspunten zijn actieve en adequate informatieverstrekking die zo veel mogelijk is toegesneden op de concrete situatie van de burger, een helpende hand bij het indienen van aanvragen, tijdige besluitvorming, zorgvuldige voorbereiding door doorvragen naar de wensen van de burger, de haalbaarheid van deze wensen en het voorkomen van onnodige juridisering door geen nodeloos gebruik te maken van bijvoorbeeld een beroep op de formele rechtskracht of op termijnen.

Vastlopen in dienstbaarheid?

Ik geef direct toe dat sommige van de hiervoor genoemde vuistregels of invullingen, zoals actieve en adequate en op de situatie toegesneden informatieverstrekking  meer werk kosten dan andere invullingen van het dienstbaarheidsbeginsel. Maar door de band genomen lijken mij dit toch geen onoverkomelijk of vreemde zaken. Tijdens mijn onderzoek – en overigens ook daarna – ben ik genoeg ambtenaren tegengekomen voor wie het gros van het bovenstaande ‘gewoon’  onderdeel van het werkethos is en geen bijzondere of aanvullende verplichting. Die ambtenaren waren zich er  bewust van dat zij er waren voor de burger en dat daarbij ook een helpende, ondersteunende – zo u wil – dienstbare aanpak kwam kijken. Een mogelijke opname van het dienstbaarheidsbeginsel is in dat opzicht dus ook niets vreemds, maar een herinnering aan wat naast het nemen van besluiten óók part of the job is voor bestuursorganen (door plaatsing in hoofdstuk 2 van de Awb zou het dienstbaarheidsbeginsel een groter toepassingsbereik hebben  dan alleen het besluitbegrip).

Met het bovenstaande in het achterhoofd ben ik dan ook niet bang dat bestuursorganen vastlopen wanneer een dienstbaarheidsbeginsel echt in de Awb zou belanden.