#8: Een oplossing voor vastlopend (bestuurs)recht? De relevantie van het onderbelichte perspectief van arbeidsmigranten

Hoe zorgen we ervoor dat het bestuursrecht niet (verder) vastloopt? Voor de VAR-preadviezen 2026 hebben verschillende auteurs zich onder meer over die vraag gebogen. De auteurs richten zich op de dialoog tussen de staatsmachten, de complexiteit van de wetgeving, de uitvoering van de wet- en regelgeving en de rechtspraak. In dit blog sta ik stil bij een andere invalshoek, in de sfeer van de totstandkoming van wet- en regelgeving. Zoals Carolus Grütters in zijn blog voor deze VAR-reeks al aanstipte, loopt de bestuursrechtelijke praktijk onder meer vast vanwege de grote kloof tussen law in the books (het recht op papier) en law in action (het recht in de praktijk). Om vastlopend bestuursrecht te voorkomen, is het daarom van belang dat de wetgever bij het wetgevingsproces oog heeft voor de werking van het recht in de praktijk, en daarmee voor het perspectief van de burger.

De oproep dat het recht in de praktijk en het perspectief van rechtssubjecten de aandacht van de wetgever verdienen, is (gelukkig) niet nieuw. Terwijl de oproep geldt voor eigenlijk alle wet- en regelgeving, probeer ik in dit blog het belang van deze oproep te illustreren met de specifieke casus van laagbetaalde arbeidsmigranten in Nederland. Voor deze arbeidsmigranten bestaat er een grote kloof tussen het recht op papier en het recht in de praktijk. De wetgever probeert de rechtspositie van arbeidsmigranten te verbeteren, maar het perspectief van de arbeidsmigrant (zoals zijn belangen, belevingen en behoeften) wordt daarbij weinig meegewogen. Dit kan leiden tot wet- en regelgeving die niet goed aansluit bij de beleefde realiteit en de sociaaleconomische positie van arbeidsmigranten, waardoor arbeidsmigranten in de praktijk alsnog vastlopen.

De kloof tussen law in the books en law in action voor laagbetaalde arbeidsmigranten

In 2020 schetste een commissie onder het voorzitterschap van Emile Roemer een alarmerend beeld over de situatie van arbeidsmigranten in Nederland. In het rapport van dit zogenoemde Aanjaagteam bescherming arbeidsmigratie staat dat de Nederlandse wet- en regelgeving waarmee arbeidsmigranten te maken hebben uitgaat van ‘een zelfredzame burger, die zijn eigen weg vindt op de Nederlandse arbeidsmarkt en in de Nederlandse samenleving, en voor zichzelf opkomt als zaken niet naar wens verlopen.’ Er wordt verwacht dat een arbeidsmigrant, al dan niet geholpen door een vakbond of juridische ondersteuning, aan de bel trekt wanneer hij dit noodzakelijk acht.  Volgens het rapport doen arbeidsmigranten dit echter zelden. Zij hebben vaak geen kennis van de Nederlandse wet- en regelgeving, worden hier niet op gewezen door hun sociale netwerk en kennen de weg naar hulpinstanties niet.

Nathalie Schnabl stelt dat de sociaaleconomische omstandigheden van een individu kunnen leiden tot drempels in zijn toegang tot het recht. Individuen hebben bepaalde middelen nodig om de toegang tot het recht te vinden. Schnabl noemt drie middelen die de socioloog Bourdieu in zijn reproductietheorie ‘kapitalen’ noemt: het economische, culturele en sociale kapitaal. Een rechtszoekende moet respectievelijk a) de kosten van een rechtsgang kunnen dragen, b) (taal)kennis en vaardigheden hebben om het rechtssysteem te begrijpen en zich staande te houden tijdens een juridische procedure, en tot slot, c) kan het belangrijk zijn dat een netwerk bijspringt.  Rapporten zoals dat van het Aanjaagteam laten zien dat laagbetaalde arbeidsmigranten in Nederland beperkt of niet beschikken over deze kapitalen.

Doordat de huidige wet- en regelgeving dus uitgaat van zelfredzame burgers, wordt er onvoldoende rekening gehouden met de kwetsbare sociaaleconomische positie van arbeidsmigranten. Deze kloof tussen het recht op papier en het recht in de praktijk kan ertoe leiden dat (de toegang tot) het recht voor arbeidsmigranten vastloopt.

Het perspectief van laagbetaalde arbeidsmigranten in het wetgevingsproces

Hoe deze kloof te dichten? Daartoe doet het Aanjaagteam zelf enkele suggesties. Zo adviseerde het dat elke overheidsinstelling die beleid ontwikkelt rondom arbeidsmigranten bewust het perspectief van arbeidsmigranten moet meewegen in de beleidsoverwegingen. Volgens het rapport leidt meer inspraak van arbeidsmigranten namelijk tot betere ondersteuning van de arbeidsmigranten en tot beter beleid in het algemeen.

Het valt op dat bij het ontwikkelen van wet- en regelgeving ter verbetering van de rechtspositie van arbeidsmigranten met name over arbeidsmigranten wordt gesproken in plaats van met hen. Sinds de publicatie van het rapport voert de overheid verschillende aanbevelingen van het Aanjaagteam uit via maatregelen. Deze maatregelen worden in jaarrapportages gemonitord door het Interdepartementale Project Arbeidsmigranten (IPA). Bijlage I van het rapport van het Aanjaagteam leert dat het rapport tot stand is gekomen op basis van veel gesprekken en werkbezoeken, maar er wordt slechts één gesprek met arbeidsmigranten zelf genoemd. Voor de jaarrapportages doet het IPA bovendien geen onderzoek naar de ervaringen van arbeidsmigranten. De voortgang van de overheidsmaatregelen wordt dus gemonitord zonder daarbij onderzoek te doen naar het perspectief van arbeidsmigranten.

Gebreken in de Wet goed verhuurderschap

De Wet goed verhuurderschap is een voorbeeld van een overheidsmaatregel die naar aanleiding van onder meer het rapport van het Aanjaagteam tot stand kwam en wordt gemonitord door het IPA. Deze wet voorziet in regels inzake het bevorderen van goed verhuurderschap, waarbij ook specifieke regels voor de verhuur aan arbeidsmigranten zijn vastgelegd. Op grond van de wet zijn gemeenten bevoegd deze regels te handhaven. Hoewel de wet heeft geleid tot verbeteringen, zijn er ook gebreken.

Op grond van de Wet goed verhuurderschap moet in elke gemeente een meldpunt komen waar klachten over ongewenst verhuurgedrag kunnen worden gemeld. Al eerder wierpen Tesseltje de Lange et al in dit licht de terechte vraag op in hoeverre arbeidsmigranten daar gebruik van zullen maken. Omdat de verhuurder vaak ook de werkgever van de arbeidsmigrant is, zijn veel arbeidsmigranten immers bang dat klagen over de huisvesting leidt tot het verlies van de baan. Bovendien moet de verhuurder voortaan een eigen kamer aanbieden aan de arbeidsmigrant. De Lange et al zien een keerzijde van deze maatregelen vanuit het perspectief van de arbeidsmigrant: de kamer wordt wellicht duurder, waardoor hij minder geld opzij kan zetten. Op grond van de Wet goed verhuurderschap dient de verhuurder daarnaast een waaier aan informatie te verstrekken aan de arbeidsmigrant in een taal die hij begrijpt. De Wet geldt echter enkel voor arbeidsmigranten uit andere EU-lidstaten. Arbeidsmigranten die oorspronkelijk uit derde landen komen, hebben daarom geen recht op informatie over hun huurovereenkomst in een voor hen begrijpelijke taal.

De Wet goed verhuurderschap sluit dus niet altijd aan bij de beleefde realiteit van arbeidsmigranten en houdt in bepaalde opzichten onvoldoende rekening met hun sociaaleconomische achtergrond. Waar de gemeente op grond van de wet bevoegd is om op bepaalde vlakken handhavend op te treden, kan het daarom zo zijn dat de arbeidsmigranten door de wet- en regelgeving nog steeds vastlopen. Immers, wellicht durven zij ondanks het meldpunt niet te klagen bij huurklachten, ontvangen zij nog steeds geen voor hen begrijpelijke informatie en gaat hun economische positie achteruit door een verhoging van de huur.

Tot besluit

Terug naar de eerste zin van dit blog: hoe zorgen we ervoor dat het bestuursrecht niet (verder) vastloopt? De casus van arbeidsmigranten in Nederland illustreert dat rechtssubjecten kunnen vastlopen door de wet- en regelgeving indien er in deze wet- en regelgeving onvoldoende rekening wordt gehouden met de beleefde realiteit en sociaaleconomische achtergrond van de rechtssubjecten. Om vastlopend bestuursrecht te voorkomen, is het daarom belangrijk dat de wetgever tijdens het wetgevingsproces het perspectief van de rechtssubjecten in acht neemt. Deze oproep is niet nieuw, maar het perspectief van rechtssubjecten lijkt, in ieder geval in de casus van arbeidsmigranten in Nederland, nog steeds onderbelicht. De overheid heeft op dit punt dus nog een slag te staan.

Gelukkig lijkt het ministerie van SZW zich daar ook bewust van te zijn. Op het moment van schrijven is de Expertgroep Arbeidsmigranten net van start gegaan. Leden van deze expertgroep werken met arbeidsmigranten en denken vanuit hun eigen ervaringen mee met het ministerie over hoe de positie van arbeidsmigranten in Nederland kan worden versterkt. Als de overheid het relevante maar onderbelichte perspectief van arbeidsmigranten mee wil wegen, lijkt me dit een stap in de goede richting.