#7: Loopt het openbaarheidsrecht vast?

Het nieuwsbericht ‘Rechter bombardeert gemeenten met duizenden informatieverzoeken om punt te maken’ van Follow the Money heeft de afgelopen week flink wat stof doen opwaaien. Naar verluidt wilde een rechter van de rechtbank Noord-Holland aantonen dat de Wet open overheid (Woo) onwerkbaar is, althans vatbaar voor misbruik. Daartoe diende hij – als burger met een eigen B.V. – meer dan 4.000 (complexe) Woo-verzoeken in die gemeenten het nodige werk zouden moeten bezorgen.

Laat dit extreme voorbeeld zien dat de Wet open overheid – en breder: het openbaarheidsrecht – vastloopt? Voor Follow the Money-journalist Bas van Beek in Nieuwsuur was dit juist niet het geval: geen van de gemeenten had aanleiding gezien om de Woo-verzoeken inhoudelijk te behandelen; ze waren deels al afgedaan als misbruik van recht nog voordat de indiener zijn Woo-verzoeken weer introk.

Als er niettemin een rechtsdomein is waarvan voortdurend gezegd wordt dat het recht vastloopt, dan is dat wel het openbaarheidsrecht. Tijdens de kabinetsformatie noemde CDA-fractieleider Henri Bontenbal de Wet open overheid inmiddels ‘een doorn in het oog’. Maar loopt het openbaarheidsrecht inderdaad vast en, zo ja, waarop is deze conclusie gebaseerd?

Het probleem bij openbaarheidsrecht is dat de kosten vaak goed inzichtelijk kunnen worden gemaakt, bijvoorbeeld door te meten hoeveel tijd (en daarmee geld) ambtenaren kwijt zijn aan de behandeling van Woo-verzoeken. Zo is onlangs onderzoek verricht naar de uitvoeringslasten bij de afhandeling van Woo-verzoeken, waarover Follow the Money al heeft bericht dat die kosten minder hoog uitvallen dan verwacht. De baten van openbaarmaking zijn daarentegen minder eenvoudig in kaart te brengen. Recent onderzoek van het Instituut Maatschappelijke Innovatie en Open State Foundation laat zien dat ook de baten van transparantie zich deels laten kwantificeren en zeker niet moeten worden onderschat.

Wanneer loopt het openbaarheidsrecht vast? Is dat het geval wanneer de kosten hoger zijn dan de baten? Of mag openbaarheid wat kosten, ongeacht de exacte baten hiervan? En wat is precies de bijdrage van het openbaarheidsrecht aan het vastlopen van de openbaarheid van overheidsinformatie?

Openbaarheidsrecht wordt vaak gezien als de oorzaak van het probleem: door de Wet open overheid wordt het proces van informatieverstrekking onnodig gecompliceerd en gejuridiseerd. Bij de afhandeling van Woo-verzoeken gelden strikte wettelijke termijnen (die overigens blijkens het recente rapport ‘Een zwaluw’ vaker dan voorheen lijken te worden gehaald) en bovendien dreigt altijd misbruik van recht, bijvoorbeeld omdat burgers omvangrijke verzoeken doen enkel om overheden te frustreren. In een recente brief van het ministerie van BZK aan de informateur worden dan ook diverse suggesties gedaan om de werking van de Woo te verbeteren, in het bijzonder bij de afhandeling van Woo-verzoeken. Uit het coalitieakkoord blijkt echter dat niet direct tot aanpassing van de Woo zal worden overgegaan: “De Wet Open Overheid gaan we beter toepasbaar maken. Op basis van de evaluatie (verwacht in 2026) bezien we of aanpassing wenselijk is.”

Interessant is dat in diezelfde brief aan de informateur ook een oplossing wordt aangereikt voor het vastlopen van de openbaarheid: ‘actieve openbaarmaking wordt de norm’. De gedachte hierachter is dat veel burgers en journalisten grijpen naar een Woo-verzoek, omdat de informatie niet op een meer toegankelijkere wijze te verkrijgen is. Als dit inderdaad zo is, rijst de vraag waarom actieve openbaarmaking van overheidsinformatie niet nu al de norm is. Een van de belangrijkste noviteiten van de Wet open overheid ten opzichte van haar voorganger (Wet openbaarheid van bestuur) is namelijk een verschuiving van passieve openbaarmaking (op verzoek) naar actieve openbaarmaking (uit eigen beweging). Die verschuiving krijgt onder meer vorm doordat artikel 3.3 van de Woo voorschrijft dat bepaalde categorieën van overheidsinformatie sowieso moeten worden geopenbaard, ongeacht de kosten die hiermee gepaard gaan. Deze verplichting uit de Woo tot actieve openbaarmaking van bepaalde overheidsinformatie is echter nog slechts mondjesmaat in werking getreden: een eerste tranche van ‘laaghangend fruit’ (zoals wetten en bereikbaarheidsgegevens) moet reeds actief openbaar worden gemaakt, maar de andere tranches lopen voortdurend vertraging op. Actieve openbaarmaking wordt dus de norm, maar wanneer?

Die vraag laat zich het meest nadrukkelijk gelden bij de informatiecategorie die – als enige – in de vierde en laatste tranche is geplaatst: beschikkingen. Omdat dergelijke overheidsbesluiten voor individuele gevallen (zoals vergunningen of subsidies) worden beschouwd als een weerbarstige categorie voor openbaarmaking – wat voor een specifiek individu is bedoeld, is niet noodzakelijk voor iedereen bedoeld – staan die achteraan in de rij voor de verplichting tot actieve openbaarmaking. Toch laat het recente onderzoek Beschikkingen in Beeld, dat is uitgevoerd binnen het Tilburgse onderzoeksproject Case-Inclusive Transparency for a Digital and Open Government (CITaDOG), zien dat diverse overheden actieve openbaarmaking van beschikkingen al (pro)actief ter hand hebben genomen. ‘Best practices’ in actieve openbaarmaking van deze ‘weerbarstige’ categorie van overheidsinformatie liggen voor het oprapen, maar worden lang niet altijd opgemerkt. In elk geval laten die voorbeelden zien dat de afwezigheid van een verplichting tot actieve openbaarmaking kennelijk niet in de weg hoeft te staan aan daadwerkelijke openbaarmaking. Integendeel: de wetenschap dat de Woo op termijn zal verplichten tot openbaarmaking van beschikkingen, spoort overheden juist nu al aan om hiertoe over te gaan.

Binnen Beschikkingen in Beeld wordt een aanpak van naming & faming gehanteerd: overheden die beschikkingen reeds geheel of gedeeltelijk openbaar maken, kleuren (donker)groen op de kaart van https://beschikkingeninbeeld.nl Overheden die nog niet zover zijn, treft niet het lot van naming & shaming; zij worden juist niet genoemd. Op een soortgelijke wijze zou ook het debat over de Wet open overheid kunnen worden gevoerd en in elk geval meer in evenwicht kunnen worden gebracht. Door een te beperkte focus op de kosten van de afhandeling van Woo-verzoeken, blijven de baten van actieve openbaarmaking volledig buiten beeld. Het is daarom veel te vroeg om te concluderen dat ‘het’ openbaarheidsrecht vastloopt: zelfs als dit voor onderdelen van de Wet open overheid het geval zou zijn, moet die wet eerst de kans krijgen om zich in volle omvang te bewijzen. Wie weet loopt het openbaarheidsrecht dan (weer) op rolletjes …