#3: De zorgen over de uitvoerbaarheid van het (bestuurs)recht

De aanleiding

‘Loopt het bestuursrecht vast?’ Die vraag is voor de Vereniging voor bestuursrecht (VAR) het thema van de VAR-jaarvergadering op 8 mei 2026. Een maand later, op 12 juni 2026, is de jaarvergadering van de Nederlandse Juristen Vereniging (NJV), met als thema: ‘De uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving onder druk.’ Een goed functionerende rechtsstaat vraagt blijkens de toelichting op de website van de NJV niet alleen om wet- en andere regelgeving die zorgvuldig wordt vastgesteld, maar ook om regels die daadwerkelijk kunnen worden nageleefd en gehandhaafd. Eerder vroeg bijvoorbeeld ook Willemien den Ouden in haar redactioneel in het Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht (NTB 2025/321) aandacht voor ‘De paradox van de menselijke maat’. Zij wijst erop dat in alle huidige discussies – naar aanleiding van onder meer het voortdurende kinderopvangtoeslagschandaal – over responsiviteit, maatwerk, menselijke maat en ‘doenvermogen’ van de burger er te weinig aandacht is voor het ‘doenvermogen’ van de overheid en haar uitvoeringsorganisaties. Dat zij de ambities op dit punt niet kunnen waarmaken, kan volgens haar iedereen bedenken en het wordt ook bevestigd in een door haar besproken onderzoek van PricewaterhouseCoopers (PwC), getiteld: ‘Feiten en effecten wet- en regelgeving op uitvoeringsorganisaties.’

De zorgen over de uitvoerbaarheid van het (bestuurs)recht: hot maar niet nieuw

Kortom, het onderwerp van de zorgen over de uitvoerbaarheid van het (bestuurs)recht is hot. Maar – zoals met veel onderwerpen over het recht – zeker niet nieuw. Dat onderwerp heeft ook vele gedaanten, zoals de zorgen over een te hoge bestuurslast of administratieve chaos. Blijvend bij het bestuursrecht, zijn die zorgen zo oud als het bestuursrecht zelf. Zo komt in een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 5 augustus 1977 (AB 1977/351, m.nt. J. in ’t Veld) naar voren dat het aannemen van een verplichting om als bestuursorgaan zijn in rechte onaantastbaar besluit te herzien ‘zou kunnen leiden – en waarschijnlijk zou leiden – tot een ontregeling van de financiële positie van het Bedrijfschap, mede gelet op de omstandigheid dat het gelijkheidsbeginsel ertoe zou nopen in overeenkomstige gevallen gelijk te beslissen’. En in lijn hiermee heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven op 1 november 2000 (AB 2001/32, m.nt. J.H. van der Veen) overwogen dat wanneer een rechterlijke uitspraak als regel zou leiden tot een verplichting voor het bestuursorgaan om zijn in rechte onaantastbare besluit te herzien dit ‘zou leiden tot administratieve chaos en tot ernstige aantasting van de rechtszekerheid’.

Het spook van de uitvoerbaarheid van het (bestuurs)recht

Mede ingegeven door de hiervoor genoemde aankomende jaarvergaderingen van de VAR en het NJV ben ik in mijn annotatie in de AB Rechtspraak Bestuursrecht (AB 2025/23), onder een uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 augustus 2025, ECLI:NL:RBLIM:2025:8214, ingegaan op het door mij benoemde ‘spook van de uitvoerbaarheid van het (bestuurs)recht’. Hiermee heb ik aandacht gevraagd voor de veel gehoorde pavlovreactie van de overheid en haar uitvoeringsorganisaties om bij de oproep tot meer responsiviteit, maatwerk, menselijke maat en aandacht voor het ‘doenvermogen’ van de burger zich ongemotiveerd te verschuilen achter het standpunt dat de desbetreffende regeling wel uitvoerbaar moet blijven. Het woord ‘ongemotiveerd’ is van belang, aangezien ik daarmee tot uitdrukking wil brengen dat het belang om de desbetreffende regeling uitvoerbaar te houden, gelet op zowel de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van anderen als het vermijden van onevenredig hoge maatschappelijke kosten, legitiem kan zijn, maar dat het in elk geval wel tot uitdrukking moet komen in een gemotiveerde belangenafweging. Een vergelijkbaar standpunt heb ik samen met anderen ingenomen over het spook van precedentwerking (en willekeur), vergelijk R. Ortlep, J.E. van de Brink, Y. Habicht & A.A. Mulder, Dilemma tussen menselijke maat en angst voor precedentwerking en willekeur, Amsterdam/Heerlen: UvA/OU 2023.

Anders dan in het verleden, is het mijn indruk dat in de recente rechtspraak terecht, bij bijvoorbeeld een beroep op meer responsiviteit, maatwerk, menselijke maat en aandacht voor het ‘doenvermogen’ van de burger, niet zomaar wordt meegegaan met het verweer van een overheidsinstantie (bestuursorgaan) dat de desbetreffende regeling wel uitvoerbaar moet blijven. In de hiervoor genoemde uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 augustus 2025 was dat verweer gehouden door de Dienst Toeslagen/ Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen. Die rechtbank ging hier terecht niet in mee, omdat haar niet was ‘gebleken dat de uitvoerbaarheid in het gedrang komt door het behandelen van een aantal aanvullende aanvragen’. ‘De Dienst’, aldus die rechtbank, ‘heeft hierover onvoldoende toelichting en motivering gegeven.’ Verder wijs ik op een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 oktober 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1516, waarin hij overweegt dat door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) niet is ‘onderbouwd waarom het maken van een uitzondering in dit individuele geval uitvoeringsproblemen oplevert, terwijl het financiële nadeel voor betrokkene aanzienlijk is.’

Moet de rechter rekening houden met de uitvoerbaarheid van het (bestuurs)recht?

De hier besproken (recente) rechtspraak roept een meer fundamentele vraag op, namelijk: moet de rechter rekening houden met de uitvoerbaarheid van het (bestuurs)recht? Voor het antwoord op die vraag is de volgende overweging uit de conclusie van raadsheer advocaat-generaal De Bock (van 10 november 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:2086), interessant:

‘De veronderstelling die bij rechters soms leeft dat zo’n correctie [de rechterlijke correctie van bestuursorganen, RO] zoveel mogelijk vermeden moet worden omdat het bestuursorgaan daarmee in de problemen wordt gebracht (qua uitvoering, kosten of anderszins), is lang niet altijd juist. […] [H]et is niet de taak van de rechter om te voorkomen dat een bestuursorgaan in de problemen wordt gebracht. Het is de taak van de rechter om rechtsbescherming te bieden aan rechtszoekenden, en te voorkomen dat deze rechtszoekenden (op onevenredige wijze) in de problemen komen. Voor een goede vervulling van die taak moet de rechter tegenwicht bieden aan het bestuursorgaan, en niet voorsorteren op veronderstelde uitvoeringsproblemen.’

De vraag of een rechter rekening moet houden met de uitvoerbaarheid van het (bestuurs)recht, is een vraag die in het recente proefschrift van Stijn van Deursen in de categorie van directe macro-effecten valt. Naar aanleiding van de door hem gehouden interviews, voor het bestuursrecht: rechters bij de rechtbanken en staatsraden bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, wijst hij erop (p. 261) dat verschillende bestuursrechtelijke respondenten benoemden dat wanneer directe macro-effecten bij hun rechterlijke uitspraak worden meegenomen, dit de rechter ook kwetsbaar zou maken voor het uitoefenen van druk aan de hand van oneigenlijke argumenten.

Tot besluit

Het zijn deze en andere vragen die rechtvaardigen dat dit jaar zowel de VAR als het NJV het onderwerp van de uitvoerbaarheid van het (bestuurs)recht voor hun jaarvergadering hebben gekozen. Ik kijk dan ook met belangstelling uit naar de op die jaarvergaderingen gepresenteerde preadviezen.