Naar een proportionele inzet van hoger beroep in het bestuursrecht

Nederland kampt met een woningtekort. Helaas duurt de bouw van een woning – van initiatief tot realisatie – gemiddeld tien jaar, waarvan het daadwerkelijke bouwen slechts twee à drie jaar in beslag neemt. Een deel van het tijdsverloop is te wijten aan de duur van rechtsbeschermingsprocedures. Dit vormde de aanleiding voor minister Mona Keijzer (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) om een aangepast wetsvoorstel Versterking Regie Volkshuisvesting naar de Tweede Kamer te sturen om voor (grotere) woningbouwprojecten een procedurele versnelling te proberen te bewerkstellingen. Voor woningbouwprojecten van 12 of meer woningen vervalt straks, voor de benodigde omgevingsvergunningen, beroep in twee instanties en doet de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak in eerste en enige aanleg. De beslistermijn voor de Afdeling wordt daarnaast verkort naar zes maanden. Ook vervalt de mogelijkheid tot het indienen van een pro-forma (beroep zonder grondenm daar later nog mee te komen).

Dit zijn – in de woorden van de Afdeling advisering in reactie op het wetsvoorstel – belangrijke beperkingen in het beroepsrecht van belanghebbenden. Daartegenover staat dat de onzekerheid over de houdbaarheid van het besluit als gevolg van het aanwenden van rechtsmiddelen tegen dat besluit, mogelijk aanzienlijk korter duurt.

Helaas kunnen mensen niet in onherroepelijke vergunningen wonen. De hamvraag is natuurlijk of het versnellen van procedures van rechtsbescherming daadwerkelijk resulteert in het sneller realiseren en opleveren van woningen en daarmee tot een bijdrage aan de oplossing voor (een deel van) het woningtekort. Op dat punt zorgt de evaluatie van de Crisis- en herstelwet niet voor optimisme. Uit de evaluatie van die wet bleek dat geen sprake is van een eenduidig verband tussen de versnelling van besluitvorming en rechtsbescherming enerzijds en de uitvoering van het project waarop de procedures betrekking hadden anderzijds.

Geschillen over de bouw van woningen zijn, procedures over de (gedeeltelijke) afwijzing van vergunningaanvragen daargelaten, in de regel drie-partijen geschillen. Aan de ene kant bevinden zich de gemeente, de ontwikkelaar van het project en toekomstige bewoners, aan de andere zijde een of meer omwonenden – al dan niet in vereniging of stichtingsverband –  die zich verzetten tegen de bouw. Het is onvermijdelijk dat rechtsbescherming voor de een lijdt tot nadeel voor de ander, en de discussie over de ‘juiste’ balans tussen tegengestelde belangen, ook als het gaat over rechtsbescherming, is daarom het voeren waard. Die discussie vinden we in verschillende gedaanten terug. Van het terugdringen van no-cure-no-pay bureaus die actief zijn bij WOZ besluiten (strekking: de burger moet zonder gratis gemachtigde procederen), tot het beroepsrecht van belangenorganisaties die zich inzetten voor de behartiging van een (deel van) een algemeen belang (strekking: liever niet, en sowieso alleen als je voldoende representatief bent).

Omwonenden procederen in de regel om zaken te houden zoals ze zijn, of op zijn minst, om zo min mogelijk last te hebben van de door anderen gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Ze komen op voor hun eigen belangen. Zij vrezen dat het bouwen zorgt voor aantasting van hun woon- en leefklimaat, woongenot of (indirect) voor daling van de waarde van hun woning. Beroepsgronden in dergelijke procedures zien vaak op aantasting van hun uitzicht, privacy, toegenomen (parkeer)drukte, geluid of lichthinder, vrees voor overlast door de nieuwe bewoners, etc. Zelfs als de bezwaren, beroepen en hoger beroepen geen doel treffen, kunnen derden de hen onwelgevallige ruimtelijke ontwikkelingen zo nog eens met gemiddeld 1.5 jaar uitstellen.

De Amerikaanse rechtsfilosoof Ronald Dworkin schreef over de verhouding tussen procedures en beslissingen het volgende: “The moral harm or injustice in failing to protect a right varies in its seriousness in accordance with the importance of the right. Any procedures dealing with rights should reflect that importance; the more important the right, the more important it is that questions about it be properly decided. Procedures should reflect that level of importance.” (R. Dworkin (1985) A matter of principle. Cambridge, Massachusets: Harvard University Press). Met andere woorden: de mate van rechtsbescherming zou evenredig moeten zijn aan de ernst van de gevolgen wanneer een ‘foute’ beslissing zou worden genomen. Bezien wij het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming door die bril, dan komt het vreemd voor dat de rechtsbescherming van derden tegen een dakkapelruimer is dan die van mensen die procederen tegen grote infrastructurele of woningbouwprojecten, of die opkomen voor rechten die kern van hun bestaan raken, zoals in het Vreemdelingenrecht.

Het voor rechtzoekenden in Nederland meest restrictieve bestuursrechtelijke procesrecht, dat van de Vreemdelingenwet 2000, voorziet weliswaar in rechtsbescherming in twee instanties, maar de Afdeling kan ervoor kiezen de zaak verkort en zonder zitting af te doen als het hoger beroep ongegrond is. In de Vreemdelingenwet is bovendien gekozen voor een grievenstelsel waar de rechtbankuitspraak centraal staat, wat procespartijen dwingt “scherpe klachten over de rechtbankuitspraak en de overwegingen en oordelen daarin te formuleren.” Zittingen zijn er in hoger beroep zelden. Alleen de hoger beroepen waarin de grieven slagen of waarin de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin in het geding zijn, moet de Afdeling een uitspraak motiveren. Deze procesrechtelijke beperkingen stellen de Afdeling in staat om veel meer zaken, die juridisch en feitelijk zeer complex kunnen zijn, in gemiddeld veel minder tijd af te doen, dan andere zaken waar zij de bevoegde hogerberoepsrechter.

Er is mij geen onderzoek bekend waaruit dat onomstotelijk blijkt, maar ik vermoed dat slechts weinigen het rechtvaardig zullen vinden dat iemand die procedeert over het recht in Nederland te mogen blijven, minder procedurele waarborgen geniet dan iemand die niet wil dat er een pipowagen in de achtertuin van zijn buren wordt gezet.

Voor vreemdelingen geldt bovendien dat er maar een route is naar een duurzaam verblijfsrecht, en die loopt via de IND. Mensen die last vrezen te krijgen van inperking van hun woongenot hebben tal van mogelijkheden om, ook buiten hun beroepsrecht om, voor hun belangen op te komen: ze hebben (vaak) recht op inspraak bij de voorbereiding van de vergunning, kunnen in bezwaar, kunnen in overleg met de initiatiefnemers, kunnen om handhaving verzoeken (als regels worden overtreden), hebben soms recht op financiële compensatie (bij waardedaling van hun woning), kunnen afspraken maken met de buren, kunnen zelf iets ondernemen om de eventuele overlast te beperken of verhuizen. Mijn stelling is dat een restrictief hoger beroepsrecht in het gros van de omgevingsrechtelijke geschillen veel beter past dan in het vreemdelingenrecht.

Mijns inziens zijn de werkdruk en doorlooptijden in de bestuursrechtspraak reden genoeg om fundamenteel na te denken over de vraag welke bestuursrechtelijke geschillen welke procedurele waarborgen verdienen. Rechtsbescherming is een kostbaar en schaars goed. De tijd die aan de ene zaak wordt besteed, gaat ten koste van de tijd die aan andere zaken wordt besteed. De wetgever zou er goed aan doen om veel kritischer te reflecteren op de vraag wanneer welke procedurele waarborgen geboden zijn. Het (hier en daar) inperken van procedurele rechten van burgers in (op het geheel bezien) slechts een handvol zaken vanwege de politieke wens om snel resultaten te boeken, zoals in het wetsvoorstel Versterking Regie Volkshuisvesting gebeurt, brengt een beter evenwicht tussen de van de rechtspraak gevergde inspanning en het gewicht van de op het spel staande belangen in elk geval geen stap dichterbij. Het zou mooi zijn als het wetsvoorstel de opmaat vormt voor een meer fundamentele – over de volle breedte van het bestuursrecht –  te voeren discussie over de verhouding tussen procedures en het gewicht van de belangen en rechten die daarin op het spel staan. Die discussie zou niet alleen moeten zien op de vraag waar het wel een onsje minder kan, maar vooral ook op de vraag waar het beter moet.