Juist in crises beschermt het staatsnoodrecht de democratie

Stel, een autocraat komt aan de macht in Nederland. Hoe voorkomen we dan uitholling van de democratie? In hun boek hebben Bart Jacobs en Rowin Jansen een aantal risico’s geïdentificeerd, en waarschuwen in het FD ook voor de risico’s van staatsnoodrecht. Hoewel hun zorgen begrijpelijk zijn, berust de analyse echter op drie misvattingen: dat de open norm ‘buitengewone omstandigheden’ vrijwel onbeperkte ruimte laat, dat het parlement buitenspel staat en dat burgers rechteloos zijn.

De begrenzing van de ‘buitengewone omstandigheid’

Het staatsnoodrecht is bedoeld om de overheid handvatten te bieden bij bestrijding van crises zoals oorlog of natuurrampen. Het staatsnoodrecht, door de Grondwetgever voorzien in art. 103 Gw, is terug te vinden in onder meer de Coördinatiewet Uitzonderingstoestanden en in specifieke functionele wetten, zoals de Vorderingswet. Juist in crises voorkomt een wettelijk gereguleerd noodrecht dat regeringen (en ministers) buiten het recht om gaan improviseren.

De centrale open norm in het staatsnoodrecht is de ‘buitengewone omstandigheid’. Als daar sprake van is, dan kunnen de normaliter ‘slapende’ ‘buitengewone bevoegdheden’ (ook wel noodbevoegdheden) worden geactiveerd en toegepast. Deze ‘buitengewone omstandigheden’ zijn inderdaad niet in de wet omschreven. Desondanks is er geen vrijbrief.

Uit de wetsgeschiedenis volgen namelijk twee eisen. Voordat de regering (of minister) zo’n buitengewone omstandigheid kan verklaren, moet blijken dat normale bevoegdheden niet (zullen) volstaan om een aantasting of bedreiging van vitale belangen voor Nederland af te wenden. In beleidstukken zoals de Veiligheidsstrategie voor het Koninkrijk zijn die vitale belangen benoemd: bijvoorbeeld onze territoriale integriteit of de fysieke veiligheid van de bevolking. Kortom, er is niet zomaar sprake van een bedreigd belang en buitengewone omstandigheden: het moet gaan om “overmacht, geen onmacht”, zoals de Raad van State vaststelde.

Jacobs en Jansen wijzen op de poging van voormalig minister Faber in 2024 om buitengewone bevoegdheden in te zetten om de vermeende migratiecrisis aan te pakken. Dat deze poging strandde, laat juist zien dat het criterium van de buitengewone omstandigheid een reële waarborg tegen politiek misbruik vormt.

De rol van het parlement

Het parlement speelt daarin – naast het wettelijk vaststellen van het staatsnoodrecht –een belangrijke rol. Als er een buitengewone omstandigheid is, kan de regering noodbevoegdheden toepassen. Het regeringsbesluit moet dan als wetsvoorstel door de Tweede Kamer en Eerste Kamer worden goedgekeurd. Kortom, het parlement vervult ook hier zijn controlerende taak. Dat is geen toeval. Het staatsnoodrecht is juist ontworpen vanuit de klassieke constitutionele gedachte dat machthebbers geen ‘engelen’ zijn (om James Madison te parafraseren). Sinds 2024 bestaat in de Tweede Kamer bovendien een Tijdelijke commissie Grondrechten en Constitutionele toetsing, die specifiek kan adviseren over de toepassing van het staatsnoodrecht.

De rol van de burger

Ten slotte zou volgens Jacobs en Jansen ook de burger buiten spel staan. Ook dat valt te nuanceren. Tijdens de COVID-19 crisis bestreed de belangengroep VirusWaarheid de instelling van een avondklok in kort geding en hoger beroep. In eerste aanleg kregen Willem Engel en anderen van de rechtbank gelijk; in hoger beroep stelde het Hof de regering in het gelijk. Burgers zijn ook in staat om tegen noodverordeningen van de burgemeester, ook behorend tot het staatsnoodrecht, naar de rechter te stappen.

De zorgen van Jacobs en Jansen verdienen serieuze aandacht. De ontwikkelingen in Oost-Europa, de Verenigde Staten en ook in Nederland laten zien dat democratische erosie geen theoretisch vraagstuk meer is.

Niettemin moet het staatsnoodrecht op zijn constitutionele waarde worden beoordeeld. Het is immers niet ontworpen om de democratische rechtsstaat buiten werking te stellen, maar juist om haar voortbestaan in uitzonderlijke omstandigheden te waarborgen. De wetgever heeft daarom buitengewone bevoegdheden ontworpen om in voorziene en onvoorziene situaties de overheid in staat te stellen haar meest fundamentele taak te vervullen: de bescherming van de samenleving en de democratische rechtsorde.

Tegelijkertijd leert vergelijkend democratieonderzoek dat formele constitutionele waarborgen op zichzelf onvoldoende bescherming bieden wanneer de democratische cultuur, politieke terughoudendheid en institutionele loyaliteit onder druk komen te staan. Levitsky en Ziblatt wijzen bijvoorbeeld in hun geprezen boek How Democracies Die op het belang van “institutionele verdraagzaamheid”. Dit beginsel houdt in dat politici handelingen vermijden die weliswaar de letter van de wet respecteren, maar duidelijk in strijd zijn met de geest ervan. Geen enkele juridische regeling biedt uiteindelijk volledige bescherming wanneer politici, bestuurders en instituties de democratische spelregels niet langer willen respecteren.