Intrekking van rechtmatig verleende vergunningen van veehouders – een aanslag op rechtsstatelijke principes of een legitieme noodzaak om de stikstofcrisis te bestrijden?

In juli 2026 heeft de provincie Brabant bekendgemaakt de vergunningen van een vijftal veehouders te willen intrekken om de stikstofdepositie op een aantal sterk overbelaste Natura 2000-gebieden terug te dringen. De provincie had dergelijke intrekkingen eerst geweigerd, maar ziet zich nu tot deze stap gedwongen op grond van een uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 16 april 2025. De rechtbank had toen in een negental uitspraken de weigeringen tot intrekking van ‘natuurvergunningen’ vernietigd en alle betrokkenen, dus de veehouders, de milieuverenigingen en de provincie, gevraagd om gezamenlijk binnen een half jaar naar een oplossing te zoeken. Komt die oplossing er niet, dan dient de provincie de vergunningen in te trekken. In de meerderheid van de gevallen kon een oplossing worden gevonden, doorgaans doordat de boeren uiteindelijk toch gebruikmaakten van de mogelijkheid hun bedrijf te laten opkopen. Voor vijf pluimveehouderijen werd echter geen overeenstemming bereikt, zo liet de provincie op 17 juli 2026 weten De aankondiging van het voornemen tot intrekking van de vergunning leidde tot scherpe protesten van sommige boerenorganisaties en sommige (Brabantse en landelijke) politieke partijen. De omgekeerde vlaggen werden van stal gehaald en massale optochten per trekker georganiseerd, deels met het illegaal gebruik van snelwegen. Bij een daardoor veroorzaakte file kwam het tot een dodelijk ongeluk. Caroline van der Plas noemde het dodelijk ongeval ‘een domper voor een verder mooi protest’. De provincie wordt verweten de rechtszekerheid fundamenteel met voeten te treden. De rechtsstaat is in het geding. Wat is een vergunning nog waard als het bestuur die ‘zomaar’ kan afpakken? Als je overeenkomstig je vergunning handelt en je aan alle regels houdt, moet dat niet kunnen, aldus de demonstranten.

Staat de rechtsstaat inderdaad op het spel? Zijn dergelijke intrekkingen niet te rijmen met fundamentele rechtstatelijke beginselen, vooral het rechtszekerheidsbeginsel? Om een antwoord op deze vragen te kunnen geven moeten de aan de orde zijnde wettelijke bevoegdheid en de aan de orde zijnde feiten wat nader bekeken worden. Intrekking van omgevingsrechtelijke vergunningen is om verschillende redenen mogelijk: als sanctie voor overtredingen, als een langere tijd geen gebruik is gemaakt van de vergunning, maar ook als door wijzigingen van het bedrijf niet kan worden voldaan aan de best beschikbare technieken (zie bijvoorbeeld artikel 8.97 Besluit kwaliteit leefomgeving). Dat alles is hier niet aan de orde. Voor Natura 2000-gebieden bevat het Bkl een speciale intrekkingsbevoegdheid en deels zelfs een intrekkingsplicht. Artikel 6 lid 2 Habitatrichtlijn verbiedt elke achteruitgang in natuurkwaliteit van een Natura 2000-gebied. Een logisch gevolg van deze verplichting is dat een vergunning van een activiteit moet worden ingetrokken als de kwaliteit van een gebied wel achteruitgaat en de intrekking een conditio sine qua non is om die achteruitgang te stoppen. De overheid kan tal van andere maatregelen nemen, maar als die allemaal niet voldoende zijn en het wegnemen van de door een bedrijf veroorzaakte depositie onontkoombaar is om de achteruitgang van de natuur te stoppen, dan is de overheid, hier de provincie, verplicht de vergunning in te trekken, aldus artikel 8.103 lid 1 Bkl. Precies dat is hier aan de orde. De betrokken gebieden zijn zwaar overbelast met stikstof. Terwijl slechts bij een belasting van rond de 500 ‘mol’ de nieuwe depositie niet meer bijdraagt tot kwaliteitsverlies, ligt de feitelijke belasting 2 tot 3 keer zo hoog. De betrokken bedrijven veroorzaken op delen van de gebieden deposities van aanzienlijke hoogte. Het gaat om tientallen ‘mol’, deels om honderden mol. Ter vergelijking: woningbouwprojecten, defensieactiviteiten of de aanleg van nieuwe stroomkabels die nodig zijn voor de elektrificatie van de maatschappij worden juridisch geblokkeerd omdat deze bijvoorbeeld 0,1 of zelfs slechts 0.005 mol depositie veroorzaken. In vakjargon noem je boerderijen met een dermate hoge depositie ‘piekbelasters’. Er zijn allerlei voornemens tot vermindering van stikstofemissies, zoals de landelijke, generieke maatregelen die aangekondigd werden in de kamerbrief van minister Van Essen van 26 juni 2026. Dat is echter duidelijk onvoldoende. Zoals ook door de minister wordt erkend, moet aanvullend op de generieke maatregelen rond sterk overbelaste gebieden iets aan de lokale piekbelasters worden gedaan. Als modernisering en geavanceerde technieken onvoldoende helpen, dan blijft intrekking van de vergunning als enige uitweg over. Het gaat dus om een ‘laatste redmiddel’ in situaties met gelijktijdig hoge overbelasting en hoge deposities door bepaalde bedrijven. En eerst moet zorgvuldig worden nagegaan of de voortdurende achteruitgang van de natuur niet ook op andere wijze kan worden gestopt. De wettelijke eis dat intrekking ‘noodzakelijk’ moet zijn, verzekert dit.

Tast dat de rechtszekerheid aan? Voor de betrokken veehouders zeker. Is dit een fundamenteel rechtsstatelijk probleem? Ik denk het niet. Ten eerste is geen omgevingsrechtelijke vergunning onder alle omstandigheden ‘eeuwigdurend’. Bestaande installaties moeten worden aangepast aan de zich ontwikkelende stand der techniek waardoor hun vervuiling verder teruggedrongen kan worden. In Vlaanderen wordt aan de rechtszekerheid in de afweging met de noodzaak tot verdere vermindering van de milieubelasting overigens veel minder gewicht toegekend. De meeste milieuvergunningen zijn daar in het verleden slechts tijdelijk verleend en moeten na verloop van tijd (doorgaans twintig jaar) opnieuw worden verleend, of niet. Ook voor de uitstoot van broeikasgassen geldt bijvoorbeeld dat de emissies steeds verder omlaag moeten om de klimaatverandering te begrenzen. Dat geldt ook voor stikstofemissies. Alleen komt daar een geografische dimensie bij. Wie zeer dicht bij een zwaar overbelast gebied ligt, die moet meer verminderen en, in gevallen waar alle andere mogelijkheden onvoldoende zijn, zelfs stoppen, terwijl collega’s die niet pal naast een (zwaar overbelaste) Natura 2000-gebied liggen kunnen volstaan met voor alle bedrijven geldende emissiebeperkende maatregelen. Is dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel? Neen, de gevallen zijn verschillend. De locatie van een activiteit is in belangrijke mate verantwoordelijk voor gedifferentieerde milieueisen. De titel van het rapport van de ‘Commissie Remkes’ uit 2020 heeft dit feilloos verwoord: ‘Niet alles kan overal’.

De fout ligt in het verleden. Het ‘stikstofprobleem’ is sinds minstens veertig, vijftig jaren goed bekend. Bedrijven met een hoge uitstoot hadden op die plekken nooit mogen worden vergund. De overheid die dat, vaak onder intensieve druk van agrarische belangenvertegenwoordigers, toch lange tijd veel te gemakkelijk heeft gedaan, is ten minste medeverantwoordelijk voor het nu moeten inbreken op de ‘verworven rechten’ van de betrokken boeren. De (zeer ruime) financiële vergoedingen die de overheid hiervoor aanbiedt (met goedkeuring van de Europese Commissie tot 120% van de feitelijke waarde) zijn deels door een ‘mea culpa’ ingegeven. Die vergoedingen verminderen de pijn van de aanslag op de rechtszekerheid van betrokkenen en alle met het moeten opgeven van het bedrijf verbonden persoonlijke drama’s, maar ze nemen die pijn niet weg. Dat dat weerstand oproept bij betrokkenen is begrijpelijk. Dat agrarische belangenvertegenwoordigers zwaar geschut in stelling brengen en suggereren dat nu niets en niemand meer zeker is in dit land is een drogreden. Ten eerste is het niet juist. En ten tweede hebben die vertegenwoordigers veel boter op hun hoofd. Zij zijn in belangrijke mate medeverantwoordelijk voor het decennialang negeren van de substantiële schade aan de natuur die wordt aangericht door sommige boeren wier bedrijf op de verkeerde plaats ligt.  Intrekkingen van vergunningen kunnen worden beperkt tot zeldzame gevallen waarin de bijdrage van een bepaald bedrijf aan de te hoge depositie in een gebied zeer groot is. Dat zal duidelijk worden als provincies voor elk overbelast gebied en duidelijk plan maken hoe zij de achteruitgang van de natuurkwaliteit willen stoppen en wat daarvoor nodig is. Die plannen zijn ook essentieel om de rechtszekerheid voor alle betrokkenen te versterken.