De lessen van ‘Overasselt’ voor de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit

Inleiding
De geweldsexplosie die plaatsvond in Overasselt in de gemeente Heumen op 1 september 2026 was voor Nederlandse begrippen ongekend. Tientallen zwaarbewapende mannen sloegen op de vlucht, nadat een beveiliger was doodgeschoten en twee politieagenten waren neergeschoten. Het doel van deze personen was het liquideren van Jan G., een veroordeelde drugscrimineel. Hoogleraar Openbare-orderecht aan de Rijksuniversiteit Groningen Michel Vols heeft kort na het incident een juridische reconstructie van de zaak gepubliceerd, waarin hij beschrijft dat Jan G. en de betreffende woning al eerder in beeld waren bij het lokaal bestuur en dat in het verleden verschillende bestuursrechtelijke maatregelen zijn getroffen. Zo is volgens Vols eerder toepassing gegeven aan art. 13b Opiumwet en art. 174a Gemeentewet. Op grond van deze bepalingen kan de burgemeester woningen sluiten, indien respectievelijk sprake is van overtredingen ten aanzien van de Opiumwet en een verstoring van de openbare orde.

De burgemeester van de gemeente Heumen, Joerie Minses heeft inmiddels gereageerd op de gebeurtenissen. Hij geeft aan dat de burgemeester over de openbare orde gaat en het niet aan de burgemeester is “om te voorkomen dat mensen terugkeren op plekken waar ze in principe wel mogen zijn.” Daarnaast stelt hij dat tegenover de georganiseerde criminaliteit een “georganiseerde overheid” moet staan. De gemeenten, provincies, Rijk, politie, openbaar ministerie en de rechterlijke macht moeten optimaal functioneren om een vuist te kunnen maken, aldus Minses. Indachtig de Trias Politica zullen fijnproevers overigens opmerken dat de rechtelijke macht geen onderdeel uitmaakt van een ‘georganiseerde overheid’ die een ‘vuist maken’ tegen deze criminelen, maar dat even terzijde.

In deze bijdrage illustreer ik de betekenis van de casus ‘Overasselt’ voor de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit in Nederland.

Een korte historische context
De oorsprong van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit ligt in het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw. Een belangrijke inspiratiebron voor deze aanpak was New York, waar de dubbelstrategie werd gehanteerd. Daarnaast is de ontwikkeling van de bestuurlijke aanpak beïnvloed door ervaringen met de georganiseerde criminaliteit in Italië. Een bekend voorbeeld is de liquidatie van de Italiaanse rechters Giovanni Falcone en Paolo Borsellino door de Siciliaanse maffia, hetgeen leidde tot een nieuwe aanpak van georganiseerde criminaliteit (‘Italiaanse toestanden’).

Van groot belang was het Fijnaut-onderzoek naar de georganiseerde criminaliteit in Nederland. Een effectieve aanpak van georganiseerde criminaliteit vergt volgens de onderzoeksgroep-Fijnaut niet alleen strafrechtelijk, maar ook aanvullend bestuursrechtelijk optreden, een zogenoemde dubbelstrategie. Het lokaal bestuur moet vergunningen kunnen weigeren (of intrekken) indien daarmee de georganiseerde criminaliteit wordt gefaciliteerd, aldus de onderzoeksgroep-Fijnaut. Er bestond toentertijd echter geen wetgeving die dit mogelijk maakte. Dit leidde uiteindelijk tot de ontwikkeling van wat wel het bestuurlijke vlaggenschip in de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit wordt genoemd: de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob). Deze wet is (gefaseerd) in werking getreden in 2003 en sindsdien is de werkingssfeer steeds verder uitgebreid naar andere (criminogene) branches, waarbij Huisman en ik recentelijk hebben laten zien dat ook de autoverhuurbranche onder het bereik van de Wet Bibob wordt gebracht. Deze wet maakt het mogelijk dat bestuursorganen (onder andere) beschikkingen weigeren of intrekken, indien sprake is van een ernstig gevaar van misbruik van deze beschikking. Onderzoek heeft uitgewezen dat in veel gevallen de vergunningaanvrager strafrechtelijke antecedenten op het gebied van de drugscriminaliteit heeft.

De ontwikkeling van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit in Nederland is dan ook nauw verboden met de Wet Bibob. Voor de casus ‘Overasselt’ is deze wet echter van beperkte betekenis, omdat het hier niet gaat om vergunningverlening aan Jan G. of aan de betrokken gewapende mannen. De burgemeester beschikt echter over andere instrumenten om tegen georganiseerde criminaliteit op te treden, waaronder het bepaalde in art. 13b Opiumwet.

Het sluiten van woningen op grond van art. 13b Opiumwet en art. 174a Gemeentewet
De burgemeester heeft de bevoegdheid om ‘drugswoningen’ te sluiten op grond van art. 13b Opiumwet (Wet Damocles). Hoewel deze bevoegdheid sterk wordt geassocieerd met de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit, is zij vooral ontwikkeld om de burgemeester in staat te stellen om op te treden tegen de handel in drugs, waarbij de overlast niet hoeft te worden aangetoond. In de praktijk is er echter zeker een relatie te leggen tussen drugshandel en georganiseerde criminaliteit. Ook in de casus ‘Overasselt’ is in het verleden hoogstwaarschijnlijk toepassing gegeven aan art. 13b Opiumwet.

Een andere belangrijke sluitingsbevoegdheid van de burgemeester staat in art. 174a, eerste lid, onder c, Gemeentewet. Uit deze bepaling blijkt dat de burgemeester kan besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door het aantreffen in de woning of het lokaal of op het erf van een wapen als bedoeld in artikel 2 van de Wet wapens en munitie de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf ernstig wordt verstoord of ernstige vrees bestaat voor het ontstaan van een zodanige verstoring. Deze bevoegdheid van de burgemeester is bekritiseerd, omdat het in de kern niets van doen heeft met de handhaving van de openbare orde.

Beide bevoegdheden worden ingezet naar aanleiding van signalen dat er iets aan de hand is in of rondom een woning. Van dergelijke bevoegdheden is in de casus ‘Overasselt’ onvoldoende afschrikwekkende werking uitgegaan om de zwaarbewapende mannen te weerhouden om Jan G. van het leven te beroven in zijn woning. De vraag die in dit verband moet worden gesteld, is in hoeverre van dergelijke bepalingen ook een afschrikwekkend karakter uit mag gaan. Het strafdoel afschrikking is algemeen geaccepteerd in het strafrecht, maar geldt dit doel ook voor bestuurlijke sancties die niet zijn aan te merken als bestraffende sancties? Het zijn immers bestuurlijke herstelsancties, die geen vergeldend doel hebben. Volgens de Algemene wet bestuursrecht is een herstelsanctie “een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.” (art. 5:2, eerste lid, sub b, Awb). Vanuit dat perspectief bezien, lijkt een woningsluiting niet bedoeld om potentiële geweldplegers af te schrikken. Dat evenwel sprake is van een bestuurlijke herstelsanctie betekent niet dat daarvan geen afschrikwekkende werking mag uitgaan. Wat in ieder geval duidelijk is, is dat er in deze casus geen afschrikwekkende werking van uit is gegaan. Illustreert de casus ‘Overasselt’ daarom juist niet de grenzen van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit?

De verwachting van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit
De bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit houdt in dat het lokaal bestuur – naast de strafrechtelijke actoren – ter preventie bestuursrechtelijke instrumenten inzet om georganiseerde criminaliteit te voorkomen of te verstoren. De burgemeester heeft hiertoe een aantal verregaande bevoegdheden, waaronder de bevoegdheid om woningen te sluiten. Had van de bestuurlijk aanpak in de casus ‘Overasselt’ meer mogen worden verwacht?  Deze vraag moet naar mijn mening ontkennend worden beantwoord. Het lijkt erop dat meerdere malen – onder andere door middel van woningsluitingen – is opgetreden. Waar het in de casus ‘Overasselt’ om gaat, is dat zwaarbewapende mannen hebben geprobeerd om Jan G. te liquideren in zijn woning. Dit lijkt mij bij uitstek een voorbeeld van een situatie, waarbij primair het strafrecht moet worden ingezet. En dit is ook gebeurd. Inmiddels zijn veel personen door de politie aangehouden. De bestuurlijke gereedschapskist van de burgemeester bood in dit geval geen instrument waarmee deze geweldsexplosie had kunnen worden voorkomen. Dat is ook niet vreemd, omdat het hier in de kern gaat om gewelddadig crimineel handelen. Het bestuursrecht werkt aanvullend op de strafrechtelijke aanpak van georganiseerde criminaliteit en dat is ook precies wat er hier is gebeurd. Hier zijn we tegen de grenzen van de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit gelopen.