De democratische rechtsorde begroten. Hoe werkt dat en kan dat beter?

Half vier op Prinsjesdag is een vast punt in mijn jaar. Dan komt de Rijksbegroting online. Ik stort me op de geldstromen in de democratische rechtsstaat. Terwijl de Algemene Beschouwingen urenlang dezelfde liedjes afspelen, bekijk ik of er iets verandert in het financiële evenwicht der staatsmachten. Vertalen de ministeries hun beterschap belovende kamerbrieven in aangepaste taakomschrijvingen? Want in de begrotingsstukken staan niet alleen de miljarden, maar die bepalen ook de omvang van de beroemde ministeriële verantwoordelijkheid. Woord voor woord uitgeschreven.

Veiligheid met een toefje recht en democratie
Eerst het geld. De belangrijkste geldstromen voor rechtspleging en democratische besluitvorming in 2027 zien er zo uit:

• €20 miljard voor Justitie en Veiligheid, waarvan:
  • €9,4 miljard Politie
  • €4 miljard Tenuitvoerlegging sancties
  • €1,7 miljard Rechtspraak
  • €1,7 miljard OM en overige opsporing en vervolging
  • €700 miljoen Sociale advocatuur en Juridisch Loket
  • €650 miljoen voor het ministerie zelf
  • €600 miljoen Straffen en beschermen jeugd
  • €600 miljoen Terrorisme- en crisisbestrijding
• Bij Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaat het onder meer om:
  • €900 miljoen voor het ministerie
  • €650 miljoen AIVD
  • €500 miljoen overheidsdienstverlening en digitalisering
  • €80 miljoen subsidies politieke partijen, Pro Demos en verenigingen van raadsleden, wethouders en burgemeesters
  • €25 miljoen voor weerbaarheid en veiligheid van ambtsdragers
• €290 miljoen is er voor de Eerste en Tweede Kamer
• €210 miljoen gaat naar Raad van State, Algemene Rekenkamer, Nationale Ombudsman en Kiesraad

Op de Rijksbegroting is de rechtsstaat vooral een kostenpost. Wat er binnenkomt is overzichtelijk:

• €1,1 miljard boetes
• €225 miljoen griffierechten
• €100 miljoen afpakken crimineel vermogen.

En dan de baten
Voor de jaarlijkse €23 miljard aan uitgaven krijgen we vooral veel menskracht. De gefinancierde instanties zetten tienduizenden agenten in en vele duizenden rechercheurs, bewakers, behandelaars, rechters, officieren van justitie, controleurs, advocaten, adviseurs en volksvertegenwoordigers. Met de kantoren, gevangenissen, rechtbankvestigingen, IT-systemen, ondersteuners en managers die zij nodig hebben.

Aan deze begrotingsposten is te zien dat zo’n 90% van de door het Rijk bekostigde rechtsstatelijke professionals in de veiligheidshoek werkt. In een tijd van krappe overheidsmiddelen krijgen Politie, OM, Rechtspraak en DJI er in 2027 en volgende jaren samen weer een half miljard bij.

Het is ze gegund. Maar wat al die menskracht voor Nederland oplevert, is volgens een reeks van onderzoeken niet zo duidelijk. De Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer vragen al jaren om doelen en rapportages op uitkomsten voor de strafrechtketen. Een externe evaluatie van het Directoraat-Generaal Democratie en Openbaar Bestuur kon geen heldere doelen ontdekken.

De ministeries reageren daar lauw op. Volgens de huidige begrotingen hebben ze vooral een beheersverantwoordelijkheid voor al die onafhankelijke instanties. Hun animo voor extra werk is sowieso laag, nu ze zelf flink moeten bezuinigen. Het apparaat van JenV moet krimpen van €650 miljoen in 2026 tot €500 miljoen in 2031. Ondertussen zijn de te beheren rechtsstatelijke instituties vrijgesteld van bezuinigingen.

Het lijkt bovendien wel duidelijk waar politie, rechtspraak, kamerleden en wetgevers aan werken. De JenV-begroting noemt de aantallen vonnissen, strafbeschikkingen en plaatsen in gevangenissen met bijbehorende productprijzen. Een lijst van 245 wetgevingsprojecten geeft aan welke regels in de steigers staan. Regels, uitvoering en rechtspraak, dat is toch wat de staatsmachten ons volgens het boekje van de trias politica zouden moeten leveren?

Op zoek naar een doorbraak
De uitdagingen zitten in effecten van al het rechtsstatelijke werk, die zo niet worden verantwoord of verbeterd.

Want de burger heeft te maken met steeds complexere regels en lange doorlooptijden. De rechtsbescherming via belangenorganisaties en op elkaar gestapelde procedures is volgens velen doorgeschoten, maar schiet soms ook aanwijsbaar tekort. Mensen zien polarisatie en toenemende impasses in weinig transparante democratische besluitvorming. Burgers staan open voor slimmer straffen met minder bijwerkingen en voor vormen van aansprakelijkheid die beter bijdragen aan herstel. Ze willen worden gehoord en kunnen meebeslissen, in plaats van te moeten wachten op een beschikking of een rechterlijk oordeel. Door hoge boetes raken mensen in schulden. Velen maken zich zorgen over autocratische tendensen in vastlopende democratieën en anderen over de toegenomen macht van ongekozen rechters. Bedrijven willen sneller vergunningen krijgen en evenwichtiger kunnen reorganiseren in de zoektocht naar productiviteitsstijging die Nederland zo nodig heeft.

In de begrotingen zijn deze uitdagingen vooral vertaald in verhoging van de toch al dikke bedragen voor veiligheid. Verdediging van de huidige orde lijkt het motto. Het veiligheidsgeld klotst tegen de plinten. Al die andere rechtsstatelijke problemen moeten de professionals van de rechtsstaat maar zelf oppakken, zo lijkt de begroting te vertellen. Ieder in hun onafhankelijke rol.

In gesprekken met sleutelspelers in de rechtsstaat wordt steeds duidelijker dat deze manier van denken en werken onhoudbaar is. Het gevoel groeit dat er een doorbraak nodig is, of liever een continue stroom van vernieuwing.

In welke richting gaan dan de gedachten?

Verbeter de bundel van procedures om samen te besluiten
Wat helpt is om niet alleen naar de instanties te kijken, maar naar de procedures waarin zij met burgers samenwerken. De democratische rechtsorde is te zien als een bundel van procedures en werkwijzen om het eens te worden. In onderhandelingen over de begroting. In beslissingen over hoe misdrijven te voorkomen en met de gevolgen om te gaan. Bij de inrichting van een nieuwe woonwijk. Over wat te doen bij crises in het gezin. Of als het erom spant in de verhoudingen binnen een bedrijf.

Voor al die processen – hierna kortweg procedures – geldt dat belanghebbenden willen worden gehoord en willen meedenken over oplossingen. Daarbij zullen er ook verantwoordelijkheden, geld en macht moeten worden verdeeld, met objectieve criteria als richtsnoer. Om impasses te voorkomen, helpt het als er een acceptabele en onafhankelijke beslissing mogelijk is. Maar dat moet dan wel een echte oplossing zijn en niet alleen de vernietiging van eerdere besluiten. Stikstof, Box 3, Toeslagen: Te veel onderwerpen zijn juridisch in het slot gevallen zonder dat iemand nog een bruikbare sleutel kan vinden.

Al die professionals op de begroting zijn nu vooral bezig om procedures uit deze bundel toe te passen. Dat gaat steeds moeizamer. Dan is dus de overkoepelende uitdaging om die procedures continu te verbeteren. Rechtsstaat en democratie kennen een continue stroom van pilots waarin professionals nieuwe werkwijzen uitproberen. Divosa, de gemeentelijke samenwerking van sociale diensten, vond alleen al meer dan 1000 verschillende aanbieders van sociale rechtshulp, ieder met eigen methodieken. Iedere rechtbank heeft eigen experimenten lopen, vaak op meerdere terreinen.

Op de begrotingen is die continue verbetering nog niet terug te vinden. Als je er met de stofkam doorheen gaat, kom je wel projecten tegen als een nieuw wetboek van Strafvordering, een Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming, een Wet Waarborgfunctie Algemene Wet Bestuursrecht, het zoveelste voorstel over constitutionele toetsing of een maximering van het aantal moties. Maar gelooft iemand dat die ooit het verschil gaan maken? En er is een kerkhof van pilots, bijvoorbeeld in de rechtshulp en de rechtspraak, waarvan de resultaten moeilijk te duiden zijn.

Met een stelsel voor continue verbetering
Dit gebrek aan vernieuwing – NRC commentator Folkert Jensma spreekt van Justitie als stilstaand water – is grondstof voor intensieve gesprekken over hoe het dan wel moet. Continue verbetering zal moeten worden georganiseerd. Inspiratie kan komen van de infrastructuur voor R&D en innovatie, zoals die ook in de gezondheidssector of voor startups bestaat.

Hoe zou dit in de begroting kunnen worden vertaald?

De nogal onbestemde verantwoordelijkheden van de ministeries voor rechtsbestel en democratisch bestel kunnen bijvoorbeeld met elementen als de volgende worden ingevuld.

1. Vaststellen van criteria voor effectieve procedures en monitoring. De OESO heeft voorgesteld om rechtssystemen te monitoren als pathways van problemen zoals door burgers en bedrijven ervaren naar oplossingen en uitkomsten. Voorbeelden van criteria voor effectieve routes (procedures) zijn dan:

• Oplossing van de problematiek zoals belanghebbenden die ervaren.
• Ervaren procedurele rechtvaardigheid.
• Vertrouwen in de betrokken instanties.
• Frequentie van ervaren problemen (als maat voor preventie).
• Efficiëntie (zo laag mogelijke beslissingskosten, proportioneel met de risico’s van fouten).

2. Selectie, prioritering en brede invoering van vernieuwingen op basis van verwachte kosten en baten. De genoemde criteria kunnen daarbij helpen. Veel genoemde prioriteiten zijn snelle conflictoplossing voor het sociale domein, in de ruimtelijke ordening en voor geschillen op de krappe huurmarkt. Is de rechtsstaat daar alleen een kostenpost? Analyses van Ecorys en SEO laten zien dat de baten van effectieve conflictoplossing groot kunnen zijn. Behalve in veiligheid en vreedzame verhoudingen, zitten de baten ook in verhoogde productiviteit van mensen en bedrijven, in vermijding van zorgkosten en in het vrijspelen van professionals om meer problemen eerder aan te pakken. Meer rechtvaardigheid per ingezette persoon en euro dus.

3. Sluitende financiering van procedures en van de innovatie die nodig is om deze steeds effectiever te maken. Financieel kan de internationale standaard voor accounting van de gezondheidssector als voorbeeld dienen. Die maakt bijvoorbeeld onderscheid tussen:

• Financiering van in de procedure/behandeling geleverde diensten.
• Financiering van regie en governance.
• Financiering van kapitaal, zoals de R&D in effectieve procedures, opleidingen en IT. Denk aan een vast R&D-percentage voor vernieuwing op de begrotingen.
• Beter ontworpen inkomstenstromen.
• Betere pooling van middelen.
• Effectieve inkoop met financiële prikkels die sporen met de te bereiken uitkomsten.

4. Regie en samenwerking in procedures. Om de verschillende onafhankelijke instanties samen te laten werken in een effectieve procedure is regie nodig over de zaakstromen, de aanlevering van informatie en de behandeling. Nu onderhandelen de ministeries apart met iedere instantie over diens begroting zonder veel vat op de resultaten. Met goede criteria over uitkomsten voor burgers, met goed geteste vernieuwingen en met heldere principes voor sluitende financiering is het veel makkelijker om instanties in een keten vruchtbaar te laten samenwerken. Burgers en bedrijven willen graag één loket, één doorlopende route naar oplossingen. De professionals van democratie en rechtsstaat willen ook graag effectief zijn. De kunst is om hun organisaties veilig en geleidelijk daarop te richten.

En wat moeten die aangescherpte verantwoordelijkheden dan gaan kosten voor ze al die baten gaan opleveren? Dit zouden echte investeringen zijn en die zijn zoals bekend moeilijk te passen in het kasstelsel van de Nederlandse begrotingsregels. Dat dwingt ertoe om baten alvast in te boeken als besparingen in latere jaren.

In al die veiligheid zit heel wat geld dat moeilijk tot besteding komt en wat onder de noemer van een gebruikelijk percentage R&D kan worden gebracht. De ministeries en de politiek zouden meer focus in hun beleid krijgen en meer innovatiekracht van buiten mobiliseren. De instituties van democratie en rechtsstaat zitten vol met kundige, ervaren en betrokken kenners van procedures, die nu vooral van zaak tot zaak worden ingezet.

Samen zou dat moeten kunnen werken.

De begrotingen voor de democratische rechtsstaat verdienen in ieder geval veel meer aandacht dan ze nu krijgen met wat extra symbolische miljoenen voor advocaten of agenten. Het gaat om de procedures waarmee we onze onderlinge verhoudingen heel houden. En waarmee we onze toekomst als democratische rechtsstaat kunnen breken of maken.