Staatsrechtconferentie #2: De civiele algemeenbelangactie en de democratische rechtsstaat

Staatsrechtconferentie 2023 workshop II De civiele algemeen belangactie en de democratische rechtsstaat: gedroomd huwelijk of ongewenste miskleun?

Het civiele recht gaat uit van de gelijkwaardigheid van burgers, ook in hun eventuele rechtsstrijd. Het publiekrecht zit ingewikkelder in elkaar. Alle burgers hebben gelijke rechten tegenover de Staat (als hoeder van het algemeen belang, als wetgever en bestuurder en als monopolist in de vervolging van strafbare feiten). Deze taken geven de Staat een bijzondere positie, die niet op één lijn staat met die van individuele (rechts)personen. In het thema van de conferentie komen deze beide aspecten samen. Het civielrechtelijke artikel 3:305a BW kan in zaken waarin de Staat partij is – in zoverre op voet van gelijkheid met de private eisende partij – gevolgen hebben voor de positie van organen van de Staat, zoals de wetgever en de regering, ook op terreinen waarin zij het primaat hebben. Dit is het constitutionele aspect. Private organisaties proberen op grond van een zogenoemde algemeenbelangactie op basis van artikel 3:305a de Staat te dwingen tot maatregelen die de regering of de volksvertegenwoordiging mogelijk expliciet heeft afgewezen en waartoe deze staatsorganen in elk geval niet zelfstandig zijn gekomen of die zij niet verstandig of opportuun vinden. Hoe moet de rechter, als zelfstandige staatsmacht, daarmee omgaan?

Uitgangspunt is dat de rechter de wet – liever: het recht – toepast. Het lijdt geen twijfel dat artikel 3:305a de mogelijkheid van een algemeenbelangactie bij de civiele rechter toelaat. Hieronder versta ik een collectieve rechtsvordering (eis) die niet louter strekt tot bundeling van private vorderingen, maar ook gevolgen kan hebben voor anderen, en dit op een gebied waarop overheden op grond van het aan hen toevertrouwde algemeen belang bij uitstek bevoegd zijn bepaalde maatregelen al dan niet te nemen. Als verwijten aan de rechter over het toewijzen van algemeenbelangacties berusten op de gedachte dat het algemeen belang niet aan hem is toevertrouwd, richten zij zich hier dus aan het verkeerde adres.

Het staat de wetgever vrij om art 3:305a te veranderen. Dat is de afgelopen decennia ook meermalen gebeurd. In februari 2023 heeft de Tweede Kamer de motie-Stoffer c.s. aanvaard. De motie verzoekt de regering te verkennen in hoeverre voor belangenorganisaties met een ideëel doel nadere representativiteitseisen gesteld moeten worden. De wet kent sinds 2020 de eis dat de rechtspersoon die een algemeenbelangactie instelt, “voldoende representatief is, gelet op de achterban”. Heel duidelijk is deze eis niet. Hij plaatst rechters voor lastige beslissingen. Wat is “voldoende”? Wat betekenen de onscherpe woorden “gelet op de achterban”? Minister Weerwind heeft intussen meegedeeld waarom de regering geen (directe) uitvoering aan de motie geeft. Hij heeft onder meer melding gemaakt van de verplichtingen van Nederland op grond van het Verdrag van Aarhus, dat garandeert dat “een ieder” toegang heeft tot de rechter in milieuaangelegenheden.

De kwestie van de representativiteit vormt echter niet de kernvraag. Een ideële organisatie die enkele miljoenen handtekeningen heeft verzameld is zeker “voldoende representatief”. Maar het springende punt is of zij een rechterlijk oor mag vinden voor een vordering die het algemeen belang – en dus ook belangen van anderen – raakt en betrekking heeft op een onderwerp van parlementaire besluitvorming.

Ons grondwettelijke stelsel berust op (en impliceert) een evenwicht van machten. Elke macht zonder tegenmacht dreigt absoluut te worden. Dit geldt ook voor de macht van de parlementaire meerderheid, die gebonden blijft aan het recht. De rechter heeft een inherent ‘machtskritische’ functie. Als wetgever en bestuur nauw met elkaar verweven zijn, blijft voor de burger de onafhankelijke rechter als voornaamste tegenmacht over. Ook dat is een kenmerk van een rechtsstaat. Wel zal iedere ‘macht’ de andere machten in hun waarde moeten laten. Daarbij past wederzijds terughoudendheid.

Het is goed om bij de beoordeling van civiele algemeenbelangacties tegen de Staat ook het volgende voor ogen te hebben.

• De Staat is bij uitstek geschikt en toegerust om als verweerder in een civiele procedure alle belangen die aan zijn afweging zijn toevertrouwd, aan de orde te stellen om zo nodig te bepleiten dat het “toevallige” belang van de eiseres wezenlijke andere belangen (van derden of wie dan ook) niet mag overvleugelen. Op zo’n verweer moet de rechter responderen.
• Derden kunnen interveniëren in een civiele zaak, zelfs in hoger beroep. Dit is gebeurd in de zaak van Milieudefensie tegen Shell, maar is ook mogelijk in zaken tegen de Staat. Het gerechtshof heeft in de Shellzaak op basis van artikel 3:305a twee private stichtingen ontvankelijk verklaard in hun vorderingen. Het heeft vervolgens de vordering van één van deze partijen tot toelating in de procedure afgewezen en die van de andere toegewezen. Deze laatste is nu dus mede partij, aan de zijde van Shell. De inhoudelijke behandeling volgt nog.
• Artikel 6:168 BW biedt de mogelijkheid tot afwijzing van een verbod van een onrechtmatige gedraging (bijvoorbeeld van een overheidsorgaan) als deze gedraging behoort te worden geduld op grond van zwaarwegende maatschappelijke belangen.