Ook Nederland wil dat het EHRM zijn migratierechtspraak herziet

Op 10 december 2025, Internationale Mensenrechtendag, vond er in Straatsburg een speciale conferentie plaats van de ministers van justitie van alle 46 Raad van Europa-lidstaten. Arno Rutte, staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, nam namens Nederland deel aan de conferentie. Trouw vatte de uitkomst treffend samen: “46 Europese ministers willen dat Mensenrechtenhof hun migratieprobleem begrijpt”. De aangenomen conclusies roepen in diplomatieke bewoordingen het Comité van Ministers op tot het opstellen van een politieke verklaring die in mei 2026 moet worden aangenomen met het volgende doel:

“prepare a draft political declaration reaffirming the obligation to ensure the effective enjoyment of the rights and freedoms guaranteed by the Convention to everyone within the jurisdiction of member States in the context of the contemporary challenges posed both by irregular migration and by the situation of foreigners convicted of serious offences, taking duly into account in particular governments’ fundamental responsibility to ensure national security and public safety”.

Tegelijkertijd spraken 27 landen, waaronder ook Nederland, een afzonderlijke gezamenlijke verklaring uit. Deze verklaring had een hardere toon en bevatte meer specifieke kritiek op de Straatsburgse rechtspraak dan de conclusies.

Over de uitkomst schreven wij ieder afzonderlijk een (Engelstalige) bijdrage: Lize Glas voor ECHR Blog en Jasper Krommendijk, samen met Lina Sophie Möller, voor Verfassungsblog. In aanvulling op deze bijdrages zullen wij in deze blogpost ingaan op de Nederlandse houding ten opzichte van het EVRM. Uit onze bespreking zal blijken dat het (demissionaire) kabinet en de Tweede Kamer hebben ingezet op het inkaderen van de interpretatie door het EHRM in migratiezaken. ‘Modernisering’ van het EVRM is zelfs chefsache en wordt door meerdere fractievoorzitters bepleit. Wij sluiten niet uit dat dit onderwerp een rol zal spelen tijdens de formatie, vooral ook omdat JA21 en VVD stevig inzetten op ‘modernisering’.

Hoe de Tweede Kamer bewerkstelligt dat Nederland zich alsnog schaart achter de mei-brief

De gezamenlijke verklaring van 27 landen bouwt voort op de open brief van 9 EU-lidstaten van 22 mei 2025, op initiatief van Italië en Denemarken (zie voor een eerder commentaar Buyse en Krommendijk). De voornaamste pointe van deze brief was dat het EHRM in migratiezaken een uitleg geeft aan het EVRM die veel verder gaat dan de oorspronkelijke intenties achter dit verdrag. Deze uitleg zou het te ingewikkeld maken om ‘criminal foreign nationals’ uit te zetten. Na heftige discussies binnen het kabinet besloot Nederland de brief niet te ondertekenen. Volgens NRC kon Schoof zich wel deels in de brief vinden, maar wilde hij de EHRM-rechtspraak niet ter discussie stellen, want “We gaan dan op de stoel van de rechter zitten en dat moeten we niet doen”.

De brief inspireerde enkele Nederlandse parlementariërs om tot actie over te gaan. Op 12 juni werd met 95 stemmen de motie Van Zanten (BBB) en Boomsma (toen NSC; nu JA21) aangenomen waarin de regering wordt verzocht om te verkennen of het EVRM en het Vluchtelingenverdrag moeten worden herzien omdat ‘de interpretatie van deze verdragen de ruimte voor het asielbeleid in verregaande mate beperkt’. Een eerdere versie van de motie stelde zelfs tijdelijke opschorting en opzegging voor. Op dezelfde dag nam de Tweede Kamer met 72 stemmen de motie Eerdmans (JA21) aan waarin het kabinet werd verzocht de intentie van de brief te onderschrijven, dit op Europees niveau te bepleiten en indien mogelijk de brief alsnog te ondertekenen. Alhoewel Nederland de brief niet alsnog heeft getekend, heeft het zich met deze motie wel alsnog achter de brief geschaard.

Wat voor de buitenwereld minder duidelijk was, is dat de Nederlandse regering al op hoog politiek niveau allianties aan het smeden was. Sinds juni 2024 vindt er in de marge van de bijeenkomsten van de Europese Raad een informeel ontbijt plaats tussen de premiers Meloni, Frederiksen en onze eigen Schoof om een restrictiever asiel- en migratiebeleid te bespreken. Twee diplomaten onthulden in Politico’s Brussels Playbook dat de Straatsburgse bijeenkomst van 10 december niet zou hebben plaatsgevonden zonder deze ‘breakfast club’.

Verdere politieke druk richting 10 december

 Vanuit België werd er in de zomer ook stevig ingezet op een niet nader gedefinieerd interpretatieprotocol. Voormalig President van het Constitutioneel Hof, Bossuyt, schreef op verzoek van premier De Wever een paper dat onder diplomaten werd verspreid. De voorstellen van De Wever kregen ook in Nederland navolging. Twaalf dagen nadat hij de HJ Schoo-lezing had gegeven, waar hij ook inging op het EVRM en migratie, dienden Van der Plas (BBB) en Yeşilgöz (VVD) na het reces een nieuwe motie in die met 100 stemmen voor werd aangenomen. In de motie wordt gesteld dat “regelmatig uitzettingen van uitgeprocedeerde en criminele asielzoekers geen doorgang kunnen vinden omdat dit in strijd zou zijn met” het EVRM. Daarnaast roept de motie de regering op om het initiatief van De Wever tot het opstellen van een interpretatieprotocol te steunen. Overigens werd een eerdere motie Van Zanten (BBB) van 4 september door het kabinet ontijdig gemaakt en vervolgens aangehouden aangezien het kabinet reeds in lijn handelde met de oproep in de motie, namelijk het smeden van allianties in EU-verband en het aansluiten bij EU-landen die pleiten voor herziening van de interpretatie.

De inzet van het huidige rompkabinet richting de bijeenkomst in Straatsburg was aldus geheel in lijn met de aangenomen en aangehouden moties. Het kabinet wilde zelfs dat de verklaring die in mei zal worden aangenomen “de status van een interpretatieve verklaring heeft en daarmee de interpretatie van het Verdrag op het gebied van asiel- en migratiebeleid verder inkadert”. Deze wens is niet gerealiseerd aangezien er “slechts” toegewerkt wordt naar een politieke verklaring.

Het opstappen van NSC op 22 augustus 2025 verklaart grotendeels waarom het kabinet de brief van mei niet ondertekende, maar de gezamenlijke verklaring van 10 december met een vergelijkbare strekking en toon wel steunde. Ook verklaart het opstappen van deze partij dat Nederland het op 10 december in Straatsburg had over het inkaderen van het EVRM, terwijl Schoof eerder nog van mening was dat het onkies is om op de stoel van de rechter te gaan zitten.

Wat opvalt in deze korte uiteenzetting is dat ‘modernisering’ of hervorming van het EVRM zowel op Europees als nationaal niveau chefsache is en op het niveau van premiers of fractievoorzitters (VVD, JA21 en BBB) ligt.

Ondermijning van het EHRM door fact-free politics

Zoals wij ook betoogden in onze Engelstalige bijdragen wordt de discussie over de noodzaak van ‘modernisering’ van het EVRM grotendeels gevoerd op basis van niet onderbouwde stellingen of een karikatuur van de rechtspraak van het EHRM. Dit is niet alleen zichtbaar in de mei-brief en de gezamenlijke verklaring, maar ook in de Nederlandse discussies. Daarmee wordt niet voldaan aan de oproep van Secretaris Generaal van de Raad van Europa Berset die wat ons betreft terecht het belang van “basic factual premises” onderstreepte.

De Nederlandse inzet was, althans volgens de geannoteerde agenda waarin zij werd omschreven, slechts beperkt tot het inkaderen zonder gewag te maken van de noodzaak van een onderbouwde discussie. Eén van die premissen is dat het aantal EHRM-zaken over migratie klein is en het aantal door het EHRM vastgestelde schendingen verwaarloosbaar, zoals het EHRM zelf uitlegt in een factsheet die een indirecte reactie leek te zijn op de mei-brief. Alhoewel het beeld bij de Nederlandse rechters anders kan zijn, roept deze premisse wel de vraag op of de bewering in de motie Van der Plas/Yeşilgöz klopt dat uitzettingen van bepaalde personen ‘regelmatig’ worden tegengehouden op basis van het EVRM. Evenzeer is het de vraag waarop deze bewering is gestaafd. Zweers laat bijvoorbeeld zien dat het EHRM niet bepaald streng toetst bij uitzettingen.

De tekst over de Nederlandse inzet impliceert dat het aanpassen van de Straatsburgse rechtspraak de lidstaten in staat zal stellen om migratie beter te beheersen en de openbare veiligheid beter te handhaven. Er wordt gesproken over ‘interactie’ tussen het EVRM en die twee beleidsdoelen. Zoals de Mensenrechtencommissaris van de Raad van Europa uitlegde: “the assumption that adjusting the law or practice of the Convention and the Court that will somehow axiomatically change practice on the ground – for instance, that it would impact irregular migratory flows – is not grounded in fact”. De Nederlandse inzet lijkt dus eerder bij te dragen aan fact free politics dan daar enig tegenwicht tegen te bieden.

Hoewel de gezamenlijke verklaring lippendienst bewijst aan het belang van de onafhankelijkheid en integriteit van het EHRM komt het ‘inkaderen’ gevaarlijk dicht in de buurt van ondermijning van deze onafhankelijke positie van het Hof. Dit is eens te meer discutabel omdat het EHRM, en niet de staten, bevoegd is om in laatste instantie het verdrag te interpreteren (artikelen 19 en 32, lid 1 EVRM). De motie Van der Plas/Yeşilgöz plaatst ook twijfels bij de rol van het EHRM door te overwegen “dat het EVRM nooit is opgesteld met de intentie om asielbeleid dat op democratische wijze tot stand is gekomen te ondermijnen”.

Het belang van het uitvoeren van de wil van de meerderheid wordt wel vaker van stal gehaald om vraagtekens te plaatsen bij niet-democratisch gelegitimeerde rechters of abstracte constructies zoals de rechtsstaat, terwijl zowel de nationale als de internationale rechter die mensenrechten hooghoudt juist minderheden kan beschermen die electoraal weinig interessant zijn en dus weinig van (bepaalde) parlementaire meerderheden kunnen verwachten. Daarbij is de bescherming van minderheden tegen willekeurige meerderheidsbeslissingen een essentieel kenmerk van de rechtsstaat.

Een kamermeerderheid en een uitgesproken JA21

In zowel de oude als nieuwe Tweede Kamer is er een duidelijke meerderheid voor ‘modernisering’ van het EVRM. In meerdere verkiezingsprogramma’s werd dit voorgesteld. De VVD schrijft: “Net zoals we wetten af en toe wijzigen, moeten verdragen als [… het EVRM] worden herzien om bij de tijd te blijven.” Vanuit de VVD wordt overigens al jarenlang aangedrongen op het veranderen van het VN-Vluchtelingenverdrag en het EVRM. Stef Blok en Paul de Krom (VVD) schreven bijvoorbeeld al in maart 2009 in de Volkskrant: “Migratie vereist aanpassing [van]internationale verdragen”. Het verkiezingsprogramma van JA21 gaat nog uitgebreider in op ‘modernisering’ van het EVRM (en het VN-Vluchtelingenverdrag): “JA21 gaat deze verdragen moderniseren. Hiertoe moet Nederland in 2027 een internationale top organiseren tijdens het Nederlandse voorzitterschap van het Comité van Ministers van de Raad van Europa. Tijdens deze top moeten uitgewerkte moderniseringsplannen voor het EVRM worden aangedragen.” Forum voor Democratie en de PVV willen het EVRM overigens geheel opzeggen.

Het meest uitgewerkte voorstel komt van JA21. Deze partij deed eind september een voorstel tot ‘modernisering’ van het EVRM door middel van een interpretatieprotocol, in lijn met de eerder genoemde voorstellen van De Wever. Vanwege de mogelijke rol van JA21 in een toekomstige coalitie, is het interessant om nader in te gaan op het voorstel, hoewel er gelet op de op 10 december aangenomen conclusies geen (interpretatie)protocol lijkt te komen, maar slechts een politieke verklaring. Bovendien maakt het voorstel inzichtelijk waar de pijnpunten zitten bij critici van het EHRM.

Wat opvalt in positieve zin is dat dit voorstel een uitgebreidere onderbouwing bevat met een bespreking van relevante Straatsburgse en nationale rechtspraak ten aanzien van de artikelen 3 en 8 EVRM, hoewel deze bespreking erg eenzijdig is en niet naar de vele zaken verwijst waarin het EHRM of nationale rechters niet oordelen dat er sprake is van een schending en juist veel ruimte aan de lidstaten laten. Het voorgestelde protocol zou ten eerste ruimte moeten scheppen voor een ‘belangenafweging bij de uitzetting van vreemdelingen’ onder artikel 3 EVRM. Hiermee gaat JA21 geheel voorbij aan de absolute aard van artikel 3 EVRM, wat maakt dat er geen ruimte is voor een belangenafweging. Het is een zorgelijk teken des tijds dat niet alleen JA21, maar ook de 27 staten in de gezamenlijke verklaring, afscheid willen nemen van een absoluut verbod op onmenselijke en vernederende behandeling, dat inderdaad ook geldt voor criminelen (waar zij ook vandaan komen).

Het door JA21 voorgestelde protocol zou in het kader van artikel 8 EVRM “de beoordelingsmarge […] voor staten bij de toelating en uitzetting van illegale/criminele vreemdelingen” moeten verduidelijken. De partij verduidelijkt niet hoe zij tot verduidelijking wil komen. Door dit in het midden te laten, is het voorstel van JA21 van weinig toegevoegde waarde aangezien er reeds een beoordelingsmarge bestaat onder artikel 8 EVRM, zoals de partij zelf ook toegeeft. Bovendien staan de doelen die in zo’n afweging moeten worden meegewogen volgens JA21 al in het huidige verdrag, in artikel 8, lid 2 EVRM.

De formatie en het toekomstige kabinet

De voorgaande bespreking laat zien dat ‘modernisering’ van het EVRM politiek leeft in Nederland. Onze verwachting is dat dit onderwerp ook een rol kan spelen tijdens de kabinetsformatie, vooral gelet op de hiervoor beschreven wensen van JA21. De inhoudelijke en ambitieuze agenda van D66 en CDA bevat ook een haakje waaraan de VVD (en JA21) hun wensen kunnen ophangen. Hoewel deze agenda zwijgt over het EVRM, gaat zij wel in op herziening van het Vluchtelingenverdrag. Interessant om te noemen is dat het CDA voorstemde bij de motie van Van der Plas/Yeşilgöz, hoewel het tegen de moties Eerdmans en Van Zanten/Boomsma stemde.

Voor de einddatum van de formatiegesprekken zal ook een verkenning van Clingendael verschijnen over de vraag in hoeverre aanpassing van internationale verdragen bij kan dragen aan grip op migratie. Dit ter uitvoering van de hiervoor besproken moties. Overigens moet niet te veel van deze verkenning worden verwacht, eens te meer omdat vijf jaar geleden een vergelijkbare exercitie is uitgevoerd voor het VN-Vluchtelingenverdrag. Minister van Justitie en Veiligheid Oosten en Minister van Asiel en Migratie van Weel wezen er daarnaast al op dat “een eerste inventarisatie [erop duidt] dat het EVRM of het Vluchtelingenverdrag geen beperkende factor zijn” bij het “grip krijgen op migratie”.

Vooruitblik op mei 2026 

Dat de politieke verklaring in mei 2026 daadwerkelijk de rechtspraak van het EHRM met zoveel woorden zal trachten in te kaderen, is onzeker. De Raad van Europa is duidelijk verdeeld wanneer de verklaring van 27 staten naast de conclusies van alle 46 Raad van Europa-lidstaten wordt gelegd. Grote lidstaten zoals Turkije, Duitsland, Frankrijk, Spanje, Portugal en Griekenland behoren (nog) niet tot de coalitie van 27. Wat de inbreng van Nederland zal zijn, is ook ongewis. Het is aannemelijk dat D66 zal uitmaken van het nog te vormen kabinet. De vraag is of D66 een punt zal maken van de kritiek op het EHRM en de bepleitte inkadering. D66 stemde immers tegen de hiervoor besproken moties en noemde het woord ‘rechtsstaat’ tien keer in zijn verkiezingsprogramma, naast de lancering van Project 2026 om de democratische rechtsstaat te versterken. De Nederlandse inzet zal dus waarschijnlijk grotendeels afhangen van of er voor mei 2026 een nieuw kabinet is.