Is Rusland nog aan het EVRM gebonden? Nog even…

De inval door het regime van Vladimir Poetin in Oekraïne op 24 februari 2022 is de afgelopen weken veelvuldig een politieke waterscheiding en een geopolitiek keerpunt genoemd. Naast een fysiek gewapend conflict wordt er gestreden door middel van propaganda, informatiebeïnvloeding en economische sancties. Maar ook het recht wordt als middel ingezet, van beide kanten van het conflict. Het is duidelijk dat de oorlog zelf leidt tot grootschalig menselijk leed. Met een juridische bril op: schendingen van het internationaal recht, specifiek het humanitair recht, het internationaal strafrecht en ook de mensenrechten.

Tegelijk valt, in ieder geval binnen Europa, een ongekende eenheid op: conflicten over de rechtsstaat of het gebrek daaraan tussen EU-lidstaten zijn tijdelijk verstomd en solidariteit met Oekraïne is eensgezind uitgesproken. Dat kon niet anders dan tot problemen leiden in organisaties waarvan zowel Rusland als Oekraïne lid waren. En de eerste vaas die door de olifant in de porseleinkast aan diggelen is geslagen is de Raad van Europa. De organisatie die zich sinds de jaren negentig trots opwierp als hoeder van democratie, rechtsstaat en mensenrechten van Reykjavik tot Wladiwostok had het al eerder aan de stok gehad met haar grootste en machtigste lid: de Russische Federatie. In 2014 had de Russische annexatie van de Krim al geleid tot veel gesteggel binnen de organisatie. Dit had onder andere tot gevolg dat Russische parlementariërs meerdere jaren niet deelnamen aan de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa. Ook weigerde Rusland in die tijd de contributie te betalen. Na veel politiek handwerk waren deze plooien uiteindelijk gladgestreken, maar de irritaties van beide kanten kwamen met het uitbreken van de nieuwe oorlog dit jaar in volle hevigheid boven.

Wat volgde is een bizarre hordenrace naar de uitgang: de Raad van Europa startte een procedure op om Rusland wegens handelen in strijd met het Statuut van de organisatie uit te zeten als lid. Een lidstaat die handelt in strijd met Artikel 3 van dat Statuut (waarin de waarborging van rechtstaat en mensenrechten wordt genoemd) kan onder Artikel 8 worden verwijderd uit de organisatie. Slechts een keer eerder in de geschiedenis was er iets soortgelijks gebeurd: toen in de jaren zestig in Griekenland het kolonelsregime grootschalig mensenrechten schond werden ook stappen ondernomen. In die tijd kozen de kolonels eieren voor hun geld en verlieten zelf formeel de Raad van Europa voordat ze eruit werden gezet. Pas jaren later, met de terugkeer van de Griekse democratie, keerde het land ook weer terug in de Raad van Europa. Dit jaar dreigde iets soortgelijks te gebeuren. Op 25 februari al besloot het Comité van Ministers, het hoogste politieke orgaan van de organisatie, Ruslands participatie in de organisatie op te schorten. Op 10 maart kondigde Rusland aan zelf ook niet meer te willen deelnemen. Op 15 maart, net voor de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa unaniem zou stemmen voor verwijdering van Rusland, kondigde Rusland zelf aan geheel uit de organisatie te willen stappen en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (het EVRM) op te willen zeggen. De volgende dag besloot het Comité van Ministers deze Russische poging om zelf de deur achter zich dicht te slaan te negeren en werd het land onder Artikel 8 van het Statuut formeel verwijderd.

Maar daarmee is de kous zeker niet af. Sterker nog, waar uitzetting uit de Raad van Europa in de brede maalstroom aan sancties tegen Rusland kan worden geplaatst, kleeft er één enorm nadeel aan. Wie geen lid meer is van de Raad van Europa zegt ook het EVRM vaarwel. Zoals de leiders van de organisatie benadrukten met de inval in Oekraïne en alles wat daaruit voortkwam ontzegt de Russische regering haar eigen burgers de bescherming van het meest geavanceerde systeem van mensenrechtenbescherming. Tegen een staat die geen partij (meer) is bij het EVRM, kunnen slachtoffers van mensenrechtenschendingen ook niet meer klagen bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg.

Rusland is wat mensenrechtenbescherming betreft in de afgelopen 25 jaar nooit het beste jongetje van de klas geweest. Bij de toetreding tot de Raad van Europa in de jaren negentig woedde er al een stormachtige discussie binnen de organisatie: moest een land dat (nog) geen volledige democratische rechtsstaat was, wel worden toegelaten? Toen om politieke redenen (de vereniging van het Europese continent) werd besloten dat toch te doen, namen zelfs enkele medewerkers van de Raad ostentatief ontslag. De toetreding van de Russische Federatie had wel als gevolg dat het land ook het EVRM ratificeerde: vanaf 5 mei 1998 was Rusland aan het belangrijkste Europese mensenrechtenverdrag gebonden. Al spoedig vonden vele duizenden Russen de weg naar het Hof en dienden klachten in over vermeende mensenrechtenschendingen, van familie van vermisten in deelrepubliek Tsjetsjenië tot de bekende Russische oppositieleider Alexei Navalny.

Alleen al de hoeveelheid klachten gericht tegen de Russische Federatie waar het Straatsburgse Hof over moet beslissen is fenomenaal. Eind 2021 ging het om ruim 17.000 klachten, bijna een kwart van het totaal. In datzelfde jaar concludeerde het Hof in 219 zaken dat Rusland een of meerdere mensenrechten had geschonden (een goede – of slechte – tweede was overigens Oekraïne). Nu is Rusland uiteraard ook het Europese land met de grootste bevolkingsomvang – maar zelfs als we dat verdisconteren (dus gerekend per hoofd van de bevolking) dan schendt Rusland op basis van Straatsburgse arresten zo’n vier keer zo vaak het EVRM als Nederland. En de mensenrechtenschendingen zijn ook ernstiger: in veel uitspraken concludeerde het Hof dat het recht op leven of het verbod op marteling waren geschonden. En in tientallen gevallen werd geoordeeld dat mensen ten onrechte gevangen zaten of dat hun proces niet eerlijk was verlopen.

De nasleep van een Straatsburgse uitspraak was voor slachtoffers van Russische mensenrechtenschendingen regelmatig een teleurstelling. Weliswaar is het cruciaal als een onafhankelijk, internationaal Hof vaststelt dat iemand slachtoffer is van een mensenrechtenschending (waarheidsvinding dus), maar daarmee is de kous nog niet af. Vaak betaalde Rusland uiteindelijk wel schadevergoeding, maar van het opsporen en berechten van daders kwam het zelden, laat staan van structurele hervormingen. Sterker nog: de toenemende binnenlandse verslechtering van de mensenrechtensituatie leidde ook tot toenemend Russisch wantrouwen naar ‘meekijkende’ internationale waakhonden zoals het Europees Mensenrechtenhof. Het formele dieptepunt kwam in 2015 toen de Russische Duma vaststelde dat het Straatsburgse uitspraken binnenlands zonder effect kon laten als men dat strijdig achtte met de belangen van Rusland. En de hoogste Russische rechter, het Grondwettelijk Hof, bepaalde in datzelfde jaar dat als een uitspraak van de Europese rechters strijdig was met de grondwet, er dan geen uitvoering aan hoefde te worden gegeven. Hoewel dit in de jaren erna van het Europese Hof niet meteen een tandeloze tijger maakte (bij slechts enkele arresten werd dit formeel vastgesteld) hing het wel als een zwaard van Damokles boven wat er nog over was van de Russische rechtsstaat. De boodschap was duidelijk: Rusland zou zelf beslissen wanneer het zich gebonden achtte aan het EVRM.

En nu lijkt dan definitief het doek te vallen, al gaat het net iets meer in slow motion dan veel experts hadden verwacht. Terwijl Rusland dus op 16 maart uit de Raad van Europa werd gezet, bleef het nog even onduidelijk hoelang het land nog aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens zou zijn gebonden. Op diezelfde dag besloot het Straatsburgse Hof zelf in ieder geval de behandeling van alle lopende zaken tegen Rusland tijdelijk op te schorten. Een week lang is er hevig gespeculeerd over de gevolgen hiervan: mocht de Russische rechter in het Hof zijn werk nog doen? Was Rusland nog gebonden aan Straatsburgse uitspraken? En vanaf wanneer precies zouden slachtoffers niet meer bij het Europese Hof terecht kunnen? Een vraag die zeer relevant is omdat zowel de oorlogshandelingen van Rusland in Oekraïne, voor zover situaties onder effectieve controle en dus rechtsmacht van Rusland vallen, als de snel toenemende repressie in Rusland waarschijnlijk tot allerlei mensenrechtenschendingen leiden.

Op 23 maart maakte het Hof zelf bekend in ieder geval de Gordiaanse knoop op dat laatste punt te hebben doorgehakt. Het interpreteert Artikel 58 EVRM, dat ziet op beëindiging van de toepassing van het Verdrag voor een staat, op zo’n manier dat Rusland in deze situatie nog precies zes maanden nadat het uit de Raad van Europa is gezet aan het Verdrag blijft gebonden. Tot 16 september 2022 dus, om precies te zijn. Het Hof kiest er dus voor om de beschermende garanties van de Europese Mensenrechten dus nog zo lang mogelijk te laten gelden. Voor slachtoffers van schendingen binnen en buiten de grenzen van Rusland. Diezelfde dag besloot het Comité van Ministers, nu het Hof de juridische kastanje uit het vuur had gehaald en duidelijkheid had verschaft, dat het tot ook blijft toezien op naleving van arresten van het Europese Hof tegen Rusland, al mag Rusland niet meer meestemmen in dat gremium.

Wat betekent dit nu concreet? Voor de Raad van Europa dat het ook in eigen huis, onder de overgebleven lidstaten, de bescherming van rechtstaat en mensenrechten nog veel krachtiger moet oppakken. Alle opgeschorte zaken, dus ook de inmiddels beruchte statenklacht van Oekraïne en Nederland tegen Rusland inzake het neerhalen van vlucht MH-17, worden weer in behandeling genomen. En alle mogelijke schendingen die het komende half jaar plaatsvinden kunnen nog bij het Hof belanden. Slachtoffers kunnen dus nog een tijd in Straatsburg terecht en zelfs nieuwe statenklachten tegen Rusland zijn nog mogelijk. Niet alle juridische vragen – zoals over het werk van de Russische rechter – zijn nog opgelost. En de kansen zijn natuurlijk klein dat Rusland zich nog veel gelegen zal laten liggen aan uitspraken uit Straatsburg. Maar aan waarheidsvinding kan nog gedaan worden en daarmee blijft een cruciaal en symbolisch laatste toevluchtsoord voor slachtoffers in ieder geval nog even bereikbaar. En hopelijk – vooral voor de inwoners van het land zelf – zal Rusland ooit, in een niet al te verre toekomst net als Griekenland terugkeren in het Europese huis.