Blog coalitieakkoord #8: Is een Koninkrijksparlement nabij?

Voor het kabinet-Rutte IV misschien wel. De coalitie wil het democratisch deficit “bij de besluitvorming door de Tweede Kamer over voorstellen van rijkswet doen opheffen door ruimte te geven voor een proportionele stem van de Caribische landen”, zo is te lezen in het coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’. Het democratisch deficit is sinds de inwerkingtreding van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) in 1954 één van de hoofdpijndossiers in het constitutioneel Koninkrijksrecht. Het deficit gaat over het gegeven dat bij de totstandkoming van rijksregelgeving niet alle Nederlandse staatsburgers door middel van hun direct gekozen representant vertegenwoordigd zijn in het orgaan dat de facto functioneert als het vertegenwoordigende orgaan van het Koninkrijk: de Staten-Generaal. Hoe komt het eigenlijk dat het Koninkrijk kampt met een democratisch deficit? En zal het voorstel uit het coalitieakkoord dit deficit daadwerkelijk doen opheffen?

De iure kent het Koninkrijk der Nederlanden niet een eigen parlement. De autonome landen van het Koninkrijk, zijnde Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, hebben ieder een eigen parlement: de Staten-Generaal van het land Nederland, de Staten van Aruba, de Staten van Curaçao en de Staten van Sint Maarten. Met betrekking tot het kiesrecht voor het nationale parlement verschaft het Statuut de landen de nodige vrijheid bij de vormgeving. Krachtens art. 46 lid 2 Statuut kunnen de landen aan Nederlanders die geen ingezetene zijn van het betrokken land het kiesrecht voor het algemeen vertegenwoordigend orgaan toekennen. Met betrekking tot de direct gekozen Kamer van de Staten-Generaal, de Tweede Kamer, heeft de kieswetgever van Nederland het volgende geregeld. Op grond van art. B1 lid 1 van de Kieswet worden de leden van de Tweede Kamer gekozen door degenen die op de dag van de kandidaatstelling Nederlander zijn en op de dag van de stemming de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, met uitzondering van degenen die op de dag van de kandidaatstelling hun werkelijke woonplaats hebben in Aruba, Curaçao of Sint Maarten. Deze uitzondering geldt op grond van lid 2 van voornoemde bepaling niet voor de Nederlander die gedurende ten minste tien jaar ingezetene van Nederland is geweest of de Nederlander die in Nederlandse openbare dienst in Aruba, Curaçao of Sint Maarten werkzaam is, alsmede zijn Nederlandse echtgenoot, geregistreerde partner of levensgezel en kinderen, voor zover die met hem een gemeenschappelijke huishouding voeren. Deze stand van zaken heeft voor veel onvrede gezorgd bij de medeburgers overzee en is aanleiding geweest tot juridische procedures die onder meer strekten tot de toekenning van het kiesrecht voor de verkiezing van de Tweede Kamer aan Nederlanders uit de overzeese landen (ABRvS 21 november 2006, AB 2007, 121 m.nt. P.J. Stolk; ABRvS 25 januari 2017, JB 2017, 43 m.nt. J.L.W. Broeksteeg). Een belangrijke vraag in dit kader is waarom Nederlanders uit de overzeese landen streven naar het kiesrecht voor de verkiezing van de Tweede Kamer. Zij zijn immers reeds politiek vertegenwoordigd in het eigen (lokale) parlement: de Staten. De positie van de Staten-Generaal bij de totstandkoming van rijksregelgeving is hierbij relevant.

De Staten-Generaal hebben een complexe positie bij de totstandkoming van rijkswetten. Hoewel de samenstelling van de Kamers der Staten-Generaal ten aanzien van de stembevoegdheid niet verandert, oefenen de leden van de Kamers der Staten-Generaal dezelfde wetgevende bevoegdheden uit in de statutaire rechtsorde als in de Nederlandse context. Zo kan de Tweede Kamer rijkswetgeving initiëren, amenderen en aannemen dan wel verwerpen. De Eerste Kamer kan, net als bij de totstandkoming van landsregelgeving van Nederland, een voorstel van rijkswet aannemen dan wel verwerpen. Dit leidt ertoe dat de Staten-Generaal de facto fungeren als het vertegenwoordigende orgaan in de rechtsorde van het Statuut. De vertegenwoordigende lichamen van de overzeese landen, de Staten, kunnen louter adviserend worden betrokken in de rijkswetprocedure. De vertegenwoordigende organen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten kunnen bijvoorbeeld krachtens art. 16 Statuut schriftelijk verslag uitbrengen over een voorstel van rijkswet. Ten aanzien van andere typen normering vanwege het Koninkrijk, namelijk algemene maatregelen van rijksbestuur (AMvRB) en ministeriële rijksregelingen (MRR), kunnen degenen die contrasigneren – bijvoorbeeld een Koninkrijksminister – alleen ter verantwoording worden geroepen in de Staten-Generaal. Aangezien de desbetreffende minister van het Koninkrijk ter verantwoording worden geroepen in en door dit parlement, versterkt deze gang van zaken de hiervoor geponeerde stelling dat de Staten-Generaal de facto als het vertegenwoordigende orgaan van het Koninkrijk functioneren. Dit is de voornaamste juridische reden waarom Nederlanders uit de overzeese landen het kiesrecht wensen te verkrijgen voor de Tweede Kamer. Zal het voorstel van het kabinet-Rutte IV het democratisch deficit doen verdwijnen?

Niet helemaal. En wel hierom dat politieke representatie van de overzeese Nederlandse burgers niet alleen in de Tweede Kamer is vereist, maar evenzeer in de Eerste Kamer. Het democratisch deficit voor Nederlanders uit de BES-eilanden verdween immers volledig toen zij werden vertegenwoordigd in de Tweede én Eerste Kamer. Daarnaast dient tevens rekening worden gehouden met andere vormen van normering binnen het Koninkrijk waarover de democratisch gekozen representant verantwoording kan verlangen van de uitvoerende macht: dit geldt voor AMvRB en MRR. Anders dan Rutte IV voorstelt, dient niet alleen te worden gekeken naar het deficit voor wat betreft voorstellen van rijkswet, maar ook het deficit bij AMvRB en MRR. Daarvoor geldt dat de direct gekozen politieke representant van de Nederlander uit de Caribische landen verantwoording moet kunnen verlangen van de Koninkrijksminister over deze typen normering.

Het voorstel uit het coalitieakkoord van Rutte IV mag evenwel een voorzichtige stap in de juiste richting worden genoemd. Het is terecht dat in het voorstel uit het coalitieakkoord wordt gesproken van een proportionele stem voor de Nederlanders uit de overzeese landen. Het verschaffen van het kiesrecht bij de verkiezing van de Tweede Kamer aan de Nederlanders uit de Caribische landen is constitutioneel onjuist, vanwege de door het Statuut gewaarborgde garantie van de autonomie van de landen. Het verschaffen van het kiesrecht bij de verkiezing van de Tweede Kamer zou tot gevolg hebben dat Nederlanders uit de overzeese landen meestemmen over landsaangelegenheden van Nederland, hetgeen in strijd is met een van de fundamentele uitgangspunten van het Statuut zoals vervat in art 41 Statuut, namelijk de garantie dat de landen zelfstandig hun aangelegenheden behartigen. Het is daarom juist dat niet zozeer kiesrecht voor de Tweede Kamer wordt uitgebreid, maar veeleer politieke representatie van Nederlanders uit de Caribische landen in de Tweede Kamer wordt gewaarborgd wanneer deze Kamer beraadslaagt over Koninkrijksaangelegenheden. Politieke representatie in de Tweede Kamer (en hopelijk op den duur ook in de Eerste Kamer) kan derhalve het deficit doen opheffen, waarbij de landen een proportionele stem krijgen.