Begroten met een minderheidskabinet

Premier Jetten vroeg in een interview op Prinsjesdag met dagblad Trouw om tijd en geduld. In dat interview werd hij kritisch aan de tand gevoeld over de strategie van het minderheidskabinet om in beide Kamers een meerderheid voor de begroting te krijgen. Daarbij suggereerde de Trouw-journalist dat de minister-president wellicht wat beter moest kijken hoe minderheidskabinetten in Scandinavië dat doen. Daarop liet Jetten optekenen dat ‘het [ook] in de Scandinavische landen tijd heeft gekost om met elkaar te ontdekken hoe je dat doet. Hun parlementaire systemen zijn ook anders. Dus wat dat betreft zijn we nu parlementaire geschiedenis aan het schrijven met elkaar.’

Daarin heeft de premier op zichzelf genomen natuurlijk gelijk. In de Scandinavische landen is een traditie van minderheidskabinetten niet van de een op de andere dag ontstaan. Pas in de loop van meerdere decennia groeiden daar de gewoonten en praktijken die een minderheidskabinet werkbaar maken. Als Jetten nu vraagt om tijd en geduld, is dat niet onredelijk. En niet alles wat in Scandinavië goed werkt, is ook meteen toepasbaar in Nederland. Een minderheidskabinet is geen IKEA-meubel, dat in Nederland op dezelfde manier in elkaar gezet moet worden als in Zweden. Inspiratie opdoen in het buitenland is verstandig, mits daarbij wel wordt gelet op de verschillen in politieke cultuur.

Juist daarom wekt het verwondering dat het minderheidskabinet-Jetten de strategie volgt om de begroting bij het parlement in te dienen zonder zich op voorhand te verzekeren van de steun van een parlementaire meerderheid, bijvoorbeeld door met een of meerdere oppositiefracties een begrotingsakkoord te sluiten. Dat is een strategie die Deense minderheidskabinetten in het verleden in een hele andere politieke context óók volgden. Een analyse van de verschillen in parlementaire cultuur had voor dit kabinet een waarschuwing kunnen zijn dat deze strategie niet per se goed uitpakt.

Denemarken kent een rijke traditie van minderheidskabinetten. Sinds het einde van de Tweede Wereldoorlogen werden in geen enkele andere parlementaire democratie meer minderheidskabinetten gevormd dan in Denemarken. In de loop van de tijd deden zich echter wel een belangrijke ontwikkeling voor in de wijze waarop deze minderheidskabinetten de steun van een parlementaire meerderheid voor de begroting verwierven. Tot begin jaren tachtig van de vorige eeuw werd de begroting naar het Deense parlement gestuurd in de hoop dat het verantwoordelijkheidsgevoel van de meeste oppositiepartijen groot genoeg was om voor de begroting te stemmen. Er werd dus niet op voorhand een akkoord gesloten tussen het minderheidskabinet en een of meerdere oppositiepartijen.

Een dergelijk begrotingsakkoord was in deze periode ook niet echt nodig, omdat er een informele norm bestond dat een oppositiepartij niet tegen de begroting stemde, tenzij deze de regering wilde laten vallen. De ratio achter deze informele norm was dat de begroting tal van noodzakelijke uitgaven bevat. De politie moet de orde blijven handhaven, de ziekenhuizen moeten zorg blijven leveren en kinderen moeten naar school kunnen gaan. Daarvoor is geld nodig, en dus een begroting. Dat die begroting ook nog tal van uitgaven kan bevatten waar een oppositiepartij moeite mee heeft, weegt niet op tegen het belang dat tal van voorzieningen beschikbaar blijven, zo was de gedachte. De kans dat een verenigde oppositie de begroting van een minderheidskabinet verwierp, was daardoor klein. Een minderheidskabinet hoefde dus ook weinig moeite te doen om de begroting door het parlement te loodsen.

Deze informele norm kan niet los worden gezien van het vrij stabiele Deense partijenstelsel in deze periode. In het Deense parlement waren slechts vier, later vijf partijen permanent vertegenwoordigd, die elk van tijd tot tijd ook regeringsverantwoordelijkheid droegen. Dat maakte dat alle hoofdrolspelers in het politieke proces beseften zelf vroeg of laat afhankelijk te zijn van de oppositie; naleving van deze norm was dus in ieders welbegrepen eigenbelang. Bovendien was door het gering aantal partijen de electorale concurrentie beperkt. De noodzaak voor een oppositiepartij om zich te profileren, bijvoorbeeld door tegen de begroting te stemmen, was daardoor ook niet groot.

Dit stabiele partijenstelsel werd in de jaren 1970 grondig dooreengeschud. Bij de zogeheten jordskredsvalget (letterlijk: ‘de aardbevingsverkiezingen’) van 1973 verloren alle traditionele partijen en verdubbelde het aantal fracties in het parlement van vijf naar tien. De rechts-populistische Vooruitgangspartij werd dat jaar bij haar eerste verkiezingsdeelname in een keer de tweede partij van Denemarken. Door de toegenomen polarisatie en electorale concurrentie werden formaties moeilijker, kabinetten instabieler en kwamen vervroegde verkiezingen vaker voor.

Als gevolg hiervan nam de profileringsdrang toe en verdween de informele norm dat een oppositiepartij in beginsel niet tegen een begroting stemt. Daarvoor valt ook een duidelijk moment aan te wijzen. In december 1983 stemden de Deense sociaaldemocraten tegen de begroting van een centrumrechts minderheidskabinet, omdat zij vonden dat ze daar inhoudelijk te weinig invloed op hadden kunnen uitoefenen. Deze stap vormde een duidelijke breuk met de informele norm om niet tegen een begroting te stemmen vanwege inhoudelijke bezwaren tegen bepaalde uitgaven of bezuinigingen. Sindsdien staat vast dat een minderheidskabinet er niet langer vanuit kan gaan dat het een meerderheid vindt voor de begroting. Er dient dus op voorhand een begrotingsakkoord met een of meerdere oppositiefracties gesloten te worden.

Het kabinet-Jetten koos dit jaar voor dezelfde strategie als Deense minderheidskabinetten in het verleden: stuur de begroting naar het parlement en hoop dat het verantwoordelijkheidsgevoel van de oppositie groot genoeg is om deze niet weg te stemmen. De Denen deden dat in een tijd met een stabiel partijenstelsel, weinig parlementaire fracties en weinig polarisatie, waardoor de profileringsdrang van oppositiefracties relatief beperkt was. In die context kon de informele norm ontstaan dat een oppositiefractie niet tegen een begroting stemt, tenzij ze de regering wil laten vallen. Toen die context veranderde, verdween ook de norm en werden begrotingsakkoorden noodzakelijk. In Nederland is nu sprake van een volatiel, sterk versplinterd en gepolariseerd politiek landschap. Daarin is de verleiding groot voor een oppositiefractie om zich met een stem tegen de begroting te profileren, als daar niet allerlei duidelijke concessies tegenover staan. De kans dat in de Nederlandse politieke cultuur een vergelijkbare informele norm ontstaat, is daarom niet groot. De verschillen met Denemarken doen dan ook vermoeden dat de strategie van het kabinet om te gokken op het verantwoordelijkheidsgevoel van de oppositie, weleens verkeerd kan aflopen. Het verloop van de begrotingsbesprekingen sinds Prinsjesdag is in dat opzicht niet meteen hoopgevend: een nieuwe ronde gesprekken met oppositiefracties leidde nog niet tot steun voor de begroting en het belastingplan, het schrappen van de geplande bezuinigingen op de sociale zekerheid ten spijt.

Op Prinsjesdag vroeg de premier om tijd en geduld. Het is de vraag hoe de premier van de resterende tijd gebruik zal maken en hoeveel geduld de oppositie, de ‘polder’ en wellicht ook zijn eigen coalitiegenoten met hem hebben. Slaagt het kabinet er nog in om steun te vinden voor de begroting op een manier die ook volgend jaar en de rest van de kabinetsperiode houdbaar is? Het antwoord daarop zal uitmaken of er daadwerkelijk parlementaire geschiedenis wordt geschreven.