#25: De burgemeester: een ambtsdrager onder spanning

De burgemeester als crimefighter

Burgemeesters worden de laatste jaren steeds meer gepositioneerd als crimefighter. Dat komt onder andere doordat ze een steeds grotere rol zijn gaan spelen bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit. Dat doen burgemeesters bijvoorbeeld door het inzetten van bestuursrechtelijke instrumenten en bevoegdheden. Een voorbeeld daarvan is artikel 13b Opiumwet. Dit artikel geeft de burgemeester de bevoegdheid om een last onder bestuursdwang op te leggen als er in een pand – bijvoorbeeld een woning – sprake is van drugshandel, de aanwezigheid van een handelshoeveelheid drugs of de aanwezigheid van voorwerpen of stoffen waarvan betrokkene weet of ernstige reden heeft te vermoeden dat zij bestemd zijn voor bijvoorbeeld het telen of bereiden van drugs. Uit recent onderzoek blijkt dat een groot deel van de burgemeesters van deze bevoegdheid gebruikmaakt. Het merendeel van de Nederlandse burgemeesters sluit jaarlijks tussen de 1 en 5 panden met toepassing van artikel 13b Opiumwet.

Dat burgemeesters steeds meer een crimefighter worden, heeft in de praktijk consequenties voor hen als persoon en voor het burgemeestersambt. Deze rol maakt burgemeesters kwetsbaarder, ze staan meer in de spotlights en de kans op bedreiging wordt groter. Dat blijkt ook in de praktijk. Binnenlands Bestuur schreef onlangs dat zeventig procent van de burgemeesters te maken krijgt met bedreigingen. Hoewel deze bedreigingen niet allemaal afkomstig zijn vanuit de hoek van de georganiseerde criminaliteit, laten deze cijfers zien dat de grotere rol van de burgemeester bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit het burgemeestersambt kwetsbaar maakt.

Toename van burgemeestersbevoegdheden – Botsing met de rol van burgervader/-moeder  

De laatste decennia zijn de bevoegdheden die de burgemeester kan inzetten bij (dreigende) verstoringen van de openbare orde en veiligheid flink uitgebreid. Aan de wetsgeschiedenis kunnen drie hoofdargumenten worden ontleend die aan deze bevoegdhedenuitbreiding ten grondslag liggen. Ten eerste is de burgemeester een eenhoofdig orgaan, dat snelle en doortastende besluitvorming mogelijk maakt. Dat is voor een effectieve handhaving van de openbare orde noodzakelijk. In de tweede plaats opereert de burgemeester binnen de veiligheidsdriehoek met de politie en het OM en staat de politie onder gezag van de burgemeester. Met name dat laatste is volgens de wetgever een reden om bevoegdheden die raken aan de openbare orde toe te kennen aan de burgemeester. Ten derde komt het connexiteitsargument vaak terug in de wetsgeschiedenis. Een nieuwe bevoegdheid wordt dan toegekend aan de burgemeester omdat deze past bij of raakt aan reeds bestaande burgemeestersbevoegdheden. Het is volgens de wetgever verstandig om dan ook deze nieuwe bevoegdheid bij de burgemeester neer te leggen.

Op het eerste gezicht lijkt de toekenning van nieuwe openbare orde bevoegdheden aan de burgemeester dus een onderbouwde keuze te zijn. Aan een belangrijk aspect wordt echter weinig aandacht geschonken. Dat is de vraag wat de toekenning van nieuwe openbare orde bevoegdheden doet met de informele rollen van de burgemeester. De meest bekende informele rol van de burgemeester is die van verbindende burgervader of -moeder. Aan deze rol wordt in de praktijk veel waarde gehecht. Zo komt de term “verbinder” vaak terug in profielschetsen en geven inwoners in enquêtes vaak aan te verwachten dat “hun” nieuwe burgemeester een verbinder is. In de praktijk zien we dat de burgervader-/moederrol van de burgemeester steeds vaker botst met de formele rol van de burgemeester als handhaver van de openbare orde en veiligheid. Daarvoor is bij de afweging ten aanzien van de toekenning van nieuwe bevoegdheden vaak geen aandacht.

Hoeder van de bestuurlijke integriteit

Ook op andere terreinen dan openbare orde en veiligheid zijn de bevoegdheden van de burgemeester de laatste decennia uitgebreid. Sinds 2016 is in artikel 170 lid 2 Gemeentewet formeel bepaald dat de burgemeester als taak heeft de bestuurlijke integriteit van de gemeente te bevorderen. Interessant is dat dat wetgever de onafhankelijke positie van de burgemeester expliciet als argument aanvoert om de integriteitsrol van de burgemeester in de Gemeentewet vast te leggen. Het feit dat de burgemeester onafhankelijk boven de partijen staat, geeft de burgemeester in de ogen van de wetgever de natuurlijke mate van gezag die nodig is om de bestuurlijke integriteit van gemeenten te kunnen bevorderen. De bestuurlijke en politieke context waarbinnen integriteitsvraagstukken spelen, maakt deze taak in de praktijk echter complex. Dat geldt bijvoorbeeld als de integriteitscasus waar de burgemeester op moet acteren draait om een raadslid. Dat levert spanning op, omdat de burgemeester als ongekozen bestuurder dan moet optreden tegen een democratisch gekozen raadslid. Daarbij speelt mee dat de burgemeester voor een effectief integriteitsbeleid mede afhankelijk is van de raad. Als de raad de burgemeester niet steunt bij de gekozen integriteitsaanpak wordt effectief opereren in een integriteitscasus als burgemeester lastig.

Afhankelijkheid van de gemeenteraad

Niet alleen voor het effectief kunnen optreden in een integriteitscasus is de burgemeester afhankelijk van de raad. Uit onderzoek komt naar voren dat dat burgemeesters voor (legitimatie van) hun handelen in het algemeen steeds afhankelijker zijn geworden van de gemeenteraad. Onder andere een recente reconstructie van NRC over het vertrek van de burgemeester van Tiel laat dat zien. Gecombineerd met de toegenomen politisering van het burgemeestersambt schuurt de toegenomen afhankelijkheid van de raad met de onpartijdige en onafhankelijke positie van de burgemeester als boven de partijen staande bestuurlijke actor. In dat licht is het interessant dat sinds 2018 de benoemingswijze van de burgemeester niet langer in de Grondwet wordt voorgeschreven. Door de “deconstitutionalisering van de kroonbenoeming” is het mogelijk om bij wet te regelen dat burgemeesters anders dan bij Koninklijk Besluit worden benoemd. Hoewel er in de praktijk nog niets aan de formele wijze van benoeming is veranderd – artikel 61 lid 1 Gemeentewet bepaalt ook nu nog dat de burgemeester bij koninklijk besluit voor zes jaar wordt benoemd – zien we dat de formele Kroonbenoeming steeds meer gedemocratiseerd is. De gemeenteraad heeft in de praktijk een aanzienlijke betrokkenheid bij de aanstelling van een nieuwe burgemeester en de herbenoeming van een zittende burgemeester. Vanuit democratisch oogpunt bezien is dat zeer verdedigbaar – zeker als we in gedachten houden dat de informele rollen van de burgemeester geen wettelijke basis hebben – maar het brengt ook risico’s met zich mee. Zo zou de gemeenteraad een zittende burgemeester niet voor kunnen dragen voor herbenoeming als de raad een verschil van mening heeft met de burgemeester. De complexiteit van de aanstellingswijze vormt mede daarom een risico, dat mogelijk door een herijking van de aanstellingswijze ondervangen zou kunnen worden.

Doelstelling van mijn promotieonderzoek

Het burgemeestersambt staat, kortom, op meerdere manieren onder spanning. In mijn promotieonderzoek beoog ik te komen tot een onderbouwde beschrijving en analyse van de spanningen die er zijn tussen enerzijds het steeds meer uitdijende formele takenpakket van de burgemeester en anderzijds de verwachtingen die er zijn ten aanzien van de verbindende maatschappelijke rol van de burgemeester. Ook de (mogelijke) spanningen tussen de burgemeester en de gemeenteraad krijgen in mijn promotieonderzoek een plek. Een tweede doel van mijn promotieonderzoek is het analyseren in hoeverre de maatschappelijke en politieke verwachtingen ten aanzien van de burgemeester enerzijds en het takenpakket van de burgemeester anderzijds met elkaar te verenigen zijn. Daarbij wordt aandacht besteed aan de vraag of een herijking van de mate waarin de burgmeester democratisch wordt gelegitimeerd daarbij behulpzaam zou kunnen zijn.