Promovendireeks #21: Het bijzondere belang van de gemeentelijke autonomie voor de bijzondere wetgever

De gemeentelijke autonomie is een tot de verbeelding sprekend begrip. Het laat zien dat gemeenten een eigenstandige en zelfstandige positie vervullen in het openbaar bestuur van Nederland. In mijn onderzoek richt ik me op de betekenis van deze autonomie voor de wetgever. Met die wetgever worden de regering, de Tweede en de Eerste Kamer bedoeld wanneer deze gezamenlijk wetten tot stand brengen.

Dat de gemeentelijke autonomie tot de verbeelding spreekt, sluit echter niet uit dat het begrip vaak tot verwarring leidt. Dat komt mede doordat die autonomie in wisselende betekenissen wordt gebruikt. Bijvoorbeeld als synoniem voor beleidsvrijheid. Ook gebeurt het nogal eens dat de autonomie (vaak tevergeefs) in stelling wordt gebracht tegen de komst van nieuwe wettelijke verplichtingen voor gemeenten. Bijvoorbeeld tegen het opleggen van verplichte samenwerkingsverbanden zoals de veiligheidsregio’s, tegen de komst van de Omgevingswet en tegen het instellen van een verplichte rekenkamer door de gemeenteraad. Was het inroepen van de autonomie in die situatie wel terecht? Hadden de tegenstanders een punt? En was dat punt dan ook staatsrechtelijk van aard?

In de staatsrechtelijke betekenis gaat het bij autonomie om de eigen bevoegdheid van het gemeentebestuur om regels te stellen en andere bestuurshandelingen te verrichten, waarbij gemeenten in principe zelf het initiatief nemen en zelf beleid bepalen ten aanzien van een bepaald onderwerp. Dit wordt dan geplaatst tegenover het zogenoemde medebewind. Bij medebewind krijgen gemeentebesturen de opdracht om uitvoering te geven aan beleid dat in hoofdlijnen door het Rijk is vastgesteld. Voor en na de grondwetsherziening van 1983 zijn tal van taken door de wetgever in medebewind aan gemeentebesturen opgedragen. Dit betroffen regelmatig taken die gemeenten daarvoor al in autonomie hadden opgepakt. Er wordt regelmatig verzucht dat van de gemeentelijke autonomie niet veel meer over is. Ook is meer dan eens gesteld dat het onderscheid tussen autonomie en medebewind is vervaagd. Dat roept de vraag op wat de gemeentelijke autonomie voor de wetgever juridisch gezien zou moeten betekenen en wat de feitelijke betekenis is.

Problemen met betrekking tot de gemeentelijke autonomie
De Grondwet bevat zelf nauwelijks sturende bepalingen met betrekking tot de gemeentelijke autonomie. De autonome bevoegdheden worden volgens de Grondwet ‘aan de gemeentebesturen overgelaten’ maar een simpele vraag als wie dat ‘overlaten’ dan zou moeten doen, wordt door de tekst van de Grondwet zelf niet beantwoord. Duidelijk is dat de wetgever bevoegd is onderwerpen bij gemeenten weg te halen en dat de wetgever bevoegd is gemeentebesturen opdrachten te geven om over bepaalde zaken regels te stellen of op een andere manier bestuur te voeren. Maar waarom, wanneer en onder welke voorwaarden de wetgever dat mag doen, is niet in één oogopslag helder.

Andere rechtsbronnen zoals het Europees Handvest inzake lokale autonomie (EHILA) en de Gemeentewet sturen de wetgever daarin wel. Volgens artikel 4 van het EHILA moeten taken, wanneer dat kan, worden gedecentraliseerd. Ook artikel 117 Gemeentewet stelt dat taken van overheidszorg in beginsel bij gemeenten worden belegd, tenzij dat niet doelmatig of doeltreffend is. Het EHILA en artikel 117 Gemeentewet maken echter geen onderscheid in de taakuitoefening in autonomie of in medebewind. De gemeentelijke autonomie wordt door deze bepaling dus niet als zelfstandig te beschermen uitgangspunt gepresenteerd.

De wetgever heeft hier zelf chocola van te maken. De rechter mag zich in Nederland immers niet uitspreken over de grondwettelijkheid van wetten (art. 120 Grondwet) en mengt zich evenmin in discussies over een proces dat tot wetgeving zal leiden. Van de wetgever zelf wordt dus verwacht dat deze wetsvoorstellen op hun grondwettelijkheid beoordeelt.

Opbouw van het onderzoek
Het onderzoek bestaat uit drie delen. In deel I probeer ik het geldend recht te beschrijven. Daarbij wordt eerst een aantal rechtstheoretische vragen beantwoord, zoals de vraag hoe men de Grondwet interpreteert. Ook de vraag wat een ‘organieke’ wet is en welke functie een organieke wet als de Gemeentewet kan vervullen ten opzichte van de Grondwet komt aan de orde. Hoe ver kan een organieke wet eigenlijk gaan in het invullen en aanvullen van de Grondwet? Vervolgens beschrijf ik hoe de gemeentelijke autonomie zich in opeenvolgende grondwetten in onze rechtsorde heeft genesteld en welke regels voor de wetgever tegenwoordig nog uit de Grondwet en andere bronnen van positief recht volgen. In het tweede deel wordt onderzocht hoe regering, Raad van State en de Tweede en de Eerste Kamer daar in de praktijk mee omgaan. Deel III brengt beide delen samen. Hier staat de vraag centraal of de wijze waarop de autonomie in artikel 124 Grondwet is vastgelegd voldoende recht doet aan de eigenstandige positie van ons lokaal bestuur.

Eerste bevindingen
Een eerste voorlopige conclusie is dat ten aanzien van de verdeling van bevoegdheden tussen Rijk en gemeenten de Grondwet nooit bijzonder veel heeft bepaald. In 1814 ging de aandacht in de Grondwet nog met name uit naar de provinciebesturen. Onder de Grondwet van 1848 was het uitgangspunt dat gemeentebesturen ten aanzien van hun eigen ‘huishouding’ regels mochten stellen en bestuur mochten voeren en daarnaast als ‘werktuigen’ van het Rijk konden worden ingeschakeld wanneer dit volgens het Rijk nodig was. Dit laatste werd pas in 1887 in de Grondwet zelf opgenomen. Hoewel het beeld van gemeenten als werktuigen van het Rijk daarna is verdwenen, is het basisidee van deze twee vormen van bestuur behouden gebleven. Het begrip ‘huishouding’ is nog altijd in de Grondwet te vinden als afbakening van de gemeentelijke bevoegdheden en roept (nog altijd) vragen op over de exacte reikwijdte.

Een tweede bevinding is dat als gevolg van het feit dat de Grondwet zo weinig regelt, het moeilijk is de wetgever van juridische fouten te betichten. Dat is echter niets nieuws. Auteurs als Buijs en Oppenheim moesten meer dan 100 jaar geleden al toegeven dat de wetgever geen juridische fout kon maken wanneer iets aan de huishouding van de gemeente werd onttrokken. Regering en staatscommissie hebben bij de grondwetsherziening van 1983 gepoogd de wetgever nóg meer ruimte toe te kennen, maar daar stak de Tweede Kamer met een aantal amendementen een stokje voor. Dat was echter niet meer dan damage control: tot een verdergaande normering van de wetgever is het in de Grondwet van 1983 ook niet gekomen.

Een derde voorlopige conclusie is dat de Gemeentewet van oudsher en nog steeds veel meer regelt dan de Grondwet doet. Daarin schuilen wel een aantal juridische knelpunten, zoals het feit dat de wetgever de wetgever niet kan binden. In andere wetten kan immers van de Gemeentewet worden afgeweken en dat is op zichzelf niet onrechtmatig.

Een vierde en voorlopig laatste conclusie is dat de wetgever weliswaar veel macht heeft over de gemeentebesturen, maar dat die macht wel verantwoord dient te worden. De wetgever heeft acht te slaan op regels en beginselen die in het recht te vinden zijn die betrekking hebben op de gemeentelijke autonomie. Die beginselen zijn soms concreet en soms abstract en beginselen kunnen botsen. Voorbeelden daarvan zijn doelmatigheid en doeltreffendheid maar ook democratie en de nabijheid daarvan. De afweging die de wetgever hierbij maakt moet gemotiveerd worden. Er hoort bovendien een ordentelijk proces bij. In het vervolg van mijn onderzoek, bezie ik aan de hand van de Kamerstukken bij wetten die substantiële gevolgen hadden voor het takenpakket van gemeenten of de wetgever zich hier rekenschap van geeft. Mocht dat onverhoopt tegenvallen, kan worden bezien op welke manier de wetgever daar toch toe verleid of gedwongen kan worden.

Gemeenten hebben de laatste tijd weer de warme belangstelling vanuit zowel de Tweede als de Eerste Kamer. De nadruk ligt daarbij sterk op financiën, maar ook de gemeentelijke autonomie komt in deze debatten veelvuldig aan bod. Of dat ook resulteert in meer eerbied en aandacht voor de gemeentelijke autonomie van de wetgever moet nog blijken.