Promovendireeks #20: De Duitse Existenzminimum-doctrine als inspiratiebron voor de normatieve versterking van het fundamentele recht op sociale zekerheid

De repressieve verzorgingsstaat en het falen van sociale grondrechten

De omnipotente Nederlandse verzorgingsstaat bracht tijdens de beruchte toeslagenaffaire veel burgers met een precaire sociale zekerheid in ernstige financiële en sociale problemen. De Nederlandse sociale rechtsstaat bleek niet in staat om het ontstaan van de ‘de repressieve verzorgingsstaat’, zoals Vonk het noemt, te voorkomen. Het ontstaan en de haperende afhandeling van dit schandaal wijzen onder meer op een duidelijk tekort aan sociale minimumbescherming en een mensgerichte benadering binnen de Nederlandse sociale rechtsstaat. Artikel 20 Grondwet, dat de belofte van sociale zekerheid bevestigt door ieders ‘bestaanszekerheid’ te garanderen, is niet rechtens afdwingbaar en mist normatieve inhoud. De Kamerbrief houdende ‘contourennota constitutionele toetsing’ van het kabinet-Schoof benadrukt deze teleurstellende positie van sociale grondrechten – waaronder artikel 20 – binnen de Nederlandse sociale rechtsstaat. In de brief wordt gesteld dat deze grondrechten, vanwege hun abstracte formulering en hun rol als instructienorm, minder geschikt zijn voor toetsing door de rechter.

In de 21e eeuw lijkt de verzorgingsstaat soms niet te kunnen voorkomen dat het zich tegen de burgers keert waarvoor het is opgericht. Het feit dat dit mogelijk is, suggereert wellicht dat de Nederlandse sociale rechtsstaat, evenals het grondrecht op sociale zekerheid, niet beschikt over juridisch afdwingbare kwalitatieve richtlijnen en criteria voor de bescherming van de meest kwetsbare burgers. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de irrelevante rol die artikel 20 Grondwet speelde tijdens de gehele toeslagenaffaire. Dit roept de vraag op of burgers in tijden van crisis, en ter voorkoming daarvan, misschien beter beschermd zouden zijn als ze een normatief onderbouwd en justitiabel recht op sociale zekerheid zouden hebben, of in ieder geval op sociale minimumbescherming. Zonder een dergelijke afdwingbare aanspraak leek de Nederlandse sociale rechtsstaat namelijk niet in staat om te reageren op bedreigingen van het recht op sociale zekerheid, meer specifiek bestaanszekerheid.

Belang van normatieve versterking

Soortgelijke schandalen hebben zich ook voorgedaan in andere Europese sociale rechtsstaten, zoals Ierland en Noorwegen. Deze schandalen kan men beschouwen als een indicatie van de gebrekkige waarborgfunctie van het fundamentele recht op sociale zekerheid. De grondwetten van andere sociale staten beschikken doorgaans ook over een catalogus van economische en sociale rechten. Het grondrecht op sociale zekerheid legt dan gewoonlijk uitsluitend verplichtingen op aan de staat en biedt individuen niet de mogelijkheid om hun recht bij de rechter af te dwingen, zoals veelal wel het geval is bij burgerlijke en politieke rechten.

Het verschil in justitiabiliteit tussen burgerlijke en politieke rechten enerzijds en sociale en economische rechten anderzijds wordt vaak gerechtvaardigd door de perceptie dat sociale rechten te vaag en onbepaald zijn in vergelijking met burgerlijke en politieke rechten. Daarnaast stelt men dat sociale rechten meer positief overheidsoptreden van de staat vereisen dan de klassieke vrijheden. Sociale rechten, waaronder het grondrecht op sociale zekerheid, beschouwt men als onbepaald omdat ze over onvoldoende normatieve onderbouwing beschikken en grotendeels afhangen van subjectieve economische en politieke beleidskeuzes over de toewijzing en verdeling van middelen. Daarom, zo luidt het argument van de scheiding der machten, dient de democratisch gelegitimeerde wetgever deze beleidsbeslissingen te nemen en niet de ongekozen rechter.

Of men deze redenering nu overtuigend vindt of niet, men voert het bovenstaande aan als reden waarom het grondrecht op sociale zekerheid in deze grondwetten niet justitiabel is en daardoor slechts functioneert als een programmatische verklaring. Hierdoor kan de politiek het gemakkelijk terzijde schuiven ten faveure van andere belangen. Op die manier wordt het grondrecht op sociale zekerheid een ondergeoperationaliseerde papieren tijger die zijn beloften niet kan waarmaken. Om dit te voorkomen, is het cruciaal om de vermeende zwakte van onbepaaldheid aan te pakken door het grondrecht op sociale zekerheid van normatieve inhoud te voorzien. Deze aanpak vergroot de mogelijkheid van justitiabiliteit van de minimumbeschermingsdimensie van het grondrecht op sociale zekerheid, wat op zijn beurt kan bijdragen aan een verbeterde rechtsbescherming van de burger die een beroep moet doen op het socialezekerheidsstelsel.

Het Existenzminimum

Dit roept vervolgens natuurlijk de vraag op hoe men de minimumbeschermingsdimensie van het fundamentele recht op sociale zekerheid in hedendaagse sociale staten normatief kan onderbouwen en operationaliseren. Voor een mogelijk antwoord op die vraag hoeft men niet ver te zoeken. De Duitse sociale rechtsstaat lijkt de minimumbeschermingsdimensie van het recht op sociale zekerheid te waarborgen door een sterke normatieve grondwettelijke garantie. Het Bundesverfassungsgericht (BVerfG) heeft uit artikel 1 Grundgesetz – de garantie van de onschendbaarheid van de menselijke waardigheid – en artikel 20 GG – het beginsel van de democratische verzorgingsstaat – een afdwingbaar grondwettelijk recht af op een Existenzminimum (bestaansminimum) afgeleid.

Het recht garandeert dat iedereen de middelen moet hebben om een menswaardig bestaan te kunnen leiden. Het BVerfG deinst er niet voor terug om bepalingen uit socialezekerheidswetgeving onverenigbaar te verklaren met het Grundgesetz omdat ze het grondrecht op een gegarandeerd bestaansminimum schenden. Bovendien doet het dit op een manier die het vrijwaart van substantiële (maar zeker niet alle) kritiek op de doctrine van de scheiding der machten. In plaats van kwantificeerbare eisen te stellen aan de hoogte van de standaarduitkering, maakt het uitsluitend gebruik van procedurele eisen zoals consistentie en transparantie bij de toetsing van de vaststellings- en uitkeringsmethode van het standaardbedrag. Met deze toetsing biedt het BVerfG de wetgever de nodige speelruimte, zonder hem een carte blanche te geven. Men prijst het BVerfG vaak voor zijn genuanceerde doch vastberaden aanpak. De Duitse sociale rechtsstaat lijkt aldus in staat om wettelijke bedreigingen van de minimumbeschermingsdimensie van het fundamentele recht op sociale zekerheid adequaat het hoofd te bieden.

Inspiratiebron

De normatieve fundering van het recht op een Existenzminimum – bestaande uit het beginsel van menselijke waardigheid, het sociale staatsbeginsel, en de operationalisering daarvan door middel van de rechterlijke afdwingbaarheid van het recht – kan dus dienen als een inspirerende visie voor de normatieve onderbouwing en operationalisering van het grondrecht op sociale zekerheid in andere sociale staten, of in ieder geval voor de minimumbeschermingsdimensie van dat recht. De Duitse ‘Existenzleer’ verdient dus een grondige en uitgebreide analyse in een proefschrift vanuit het perspectief van een buitenstaander. Dit externe perspectief vereist en faciliteert een evaluatie van de vraag of en in hoeverre de Duitse minimum-doctrine ons begrip van het fundamentele recht op sociale zekerheid op bredere schaal kan verrijken.

Mijn onderzoek zal daarom de Duitse doctrine beoordelen aan de hand van een extern normatief kader, bestaande uit nader te identificeren en te omschrijven doelstellingen van dit fundamentele recht. Op deze manier beoog ik het internationale bewustzijn van deze Duitse grondwettelijke doctrine te vergroten. De universele of transplanteerbare principes die ten grondslag liggen aan deze doctrine zullen worden geïdentificeerd, met als doel andere sociale staten te inspireren in hun streven naar normatieve onderbouwing en operationalisering van het grondrecht op sociale zekerheid. Dit kan op zijn beurt bijdragen aan de vormgeving van een effectiever recht op sociale zekerheid in het algemeen.