Promovendireeks #23: Europees constitutioneel advies en het Nederlandse institutionele staatsrecht

De toenemende ‘Europeanisering’ van het Nederlandse staatsrecht door een steeds grotere vervlechting van de nationale en Europese rechtsorden is een bekend thema. Zo is voor de bescherming van grondrechten in Nederland het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) al geruime tijd de belangrijkste waarborg, en niet de Nederlandse Grondwet. Het institutionele staatsrecht daarentegen wordt vanouds gezien als een exclusief nationale aangelegenheid, waarover de Europese Unie (EU) en de Raad van Europa in beginsel geen zeggenschap hebben. Keuzes over zaken als kiesstelsels, de samenstelling van democratische organen en constitutionele toetsing waren tot voor kort grotendeels nationale aangelegenheden. Dat betekende dat ‘Europa’ hier geen juridisch bindende regels over stelde, maar ook dat ‘Europa’ zich hier niet over uitsprak door middel van bijvoorbeeld advies.

Tegenwoordig lijkt het institutionele staatsrecht echter ook aan een soort ‘Europeanisering’ onderhevig. Steeds vaker verstrekken Europese instanties advies aan Nederland inzake constitutionele kwesties. Zo brengt de Europese Commissie sinds 2020 jaarlijks een ‘Verslag over de rechtsstaat uit’, waarin Nederland onder andere is aanbevolen om een gedragscode voor ministers en staatssecretarissen vast te stellen. Daarnaast heeft de Venetië-commissie Nederland bijvoorbeeld aangeraden, naar aanleiding van de toeslagenaffaire, om de invoering van constitutionele toetsing te onderzoeken.

Het is vooralsnog onduidelijk wat de impact van dergelijke constitutionele adviezen op het Nederlandse institutionele staatsrecht is en van welke factoren deze impact afhankelijk is. Wel lijken dergelijke adviezen in Nederland veelal serieus te worden genomen. Mogelijk raakt hierdoor niet alleen de inhoud van het Nederlandse institutionele staatsrecht meer en meer Europees gekleurd, maar verschuift hierdoor ook het gezag ten aanzien van dit recht van het nationale naar het Europese niveau. Terwijl dit recht nog steeds nationaal wordt vastgesteld, dienen keuzes over institutionele kwesties steeds vaker verantwoord en verdedigd te worden ten overstaan van Europese instanties. Mijn onderzoek zal daarom niet alleen de impact van het constitutionele advies op ons staatsrecht in kaart brengen, maar ook breder nagaan wat deze nieuwe Europese inbedding betekent voor ons begrip van het staatsrecht.

Opbouw van het onderzoek

In mijn proefschrift doe ik een aantal casestudies, waarvan ik er één zal toelichten. Ik heb een aantal Europese organisaties gekozen waarvan ik de constitutionele adviezen bestudeer die gaan over het Nederlandse institutionele staatsrecht. In grote lijnen kijk ik naar drie aspecten. Ten eerste ga ik na hoe de adviserende instantie werkt. Ten tweede ga ik in op de totstandkoming en inhoud van de verschillende adviezen. Ten slotte breng ik in kaart hoe deze adviezen zijn verwerkt door de regering, het parlement, de rechtspraak, de wetenschap en andere Europese organisaties. Nadat ik de verschillende casestudies heb gedaan zal ik in algemene zin nagaan wat de impact is van de verschillende adviezen op het Nederlandse institutionele staatsrecht en van welke factoren dit afhankelijk is. Ten slotte ga ik op basis van de casestudies en constitutioneel theoretische literatuur na wat de gevolgen van Europees constitutioneel advies zijn voor het Nederlandse institutionele staatsrecht.

De Venetië-commissie

 Mijn eerste casestudy gaat over de Venetië-commissie. De Venetië-commissie is een orgaan binnen de Raad van Europa, met als voornaamste doelstelling om de rechtsstaat en democratie van haar lidstaten te bevorderen. Alle lidstaten van de Raad van Europa zijn tevens lid van de Venetië-commissie, maar ook staten buiten de Raad van Europa kunnen lid worden van de Venetië-commissie. Elke lidstaat benoemt twee onafhankelijke experts. Lidstaten mogen de door hun benoemde experts niet instrueren, zij zijn immers onafhankelijk. Deze experts schrijven adviezen gericht aan lidstaten en ook algemene richtsnoeren over specifieke staatsrechtelijke kwesties, zoals over het kiesrecht of de rechtsstaat.

De Venetië-commissie baseert haar adviezen op verschillende bronnen. Ten eerste baseert zij zich op internationale verdragen en gerechtelijke uitspraken, met name het EVRM en uitspraken van het EHRM. Daarnaast baseert de Venetië-commissie zich vaak op bronnen van soft law, zoals resoluties van het Comité van Ministers, stukken afkomstig uit de EU of richtsnoeren van de Venetië-commissie zelf. Ook baseert de Venetië-commissie zich op hetgeen zij aanduidt als ‘European constitutional heritage’. Dit zijn een aantal beginselen die de basis vormen van de Europese gezamenlijke constitutionele culturen, zelfs als toepassing van die beginselen verschillend is binnen de lidstaten.

De Venetië-commissie heeft adviezen gegeven aan Nederland in 2021 en 2023. Het eerste advies is gegeven naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagenaffaire en het tweede advies betreft de onafhankelijkheid van de rechtsprekende macht. In deze adviezen zijn een aantal zaken opvallend. Ten eerste is te zien dat de Venetië-commissie haar beide adviezen vrij summier onderbouwt. De door de Venetië-commissie zelf opgestelde ‘Rule of Law Checklist’ dient als een belangrijke basis voor de aanbevelingen. Ten tweede maakt de Venetië-commissie weleens een juridische misser, zo ging ze de fout in toen zij de ontslagregeling van staatsraden uiteenzette in haar advies in 2023. Ten slotte, laat de Venetië-commissie veel ruimte aan Nederland over hoe wij deze aanbeveling gaan opvolgen. Zo adviseert de Venetië-commissie Nederland met betrekking tot constitutionele toetsing slechts om art. 120 Gw in huidige vorm te heroverwegen – meer niet.

Nationale instanties hebben veel aandacht geschonken aan deze adviezen. Ten eerste heeft de regering uitgebreid gereageerd op het eerste advies en gaat dat nog doen op het tweede advies. De regering stond positief tegenover de voorstellen van de Venetië-commissie uit 2021. Zo heeft de Staatscommissie Rechtsstaat specifiek de opdracht gekregen om bij haar advies aandacht te besteden aan de wijze waarop de voorstellen van de Venetië-commissie nadere vertaling verdienden in concrete aanbevelingen of maatregelen. In het hoofdlijnenakkoord en in het regeerprogramma van het huidige kabinet staan de adviezen van de Venetië-commissie ook vermeld als stukken waarmee het kabinet aan de slag moet gaan. Ten tweede gebruiken Kamerleden adviezen van de Venetië-commissie veelvuldig om hun eigen standpunten te onderbouwen. Ten derde heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State in een rapport betreffende haar eigen functioneren binnen de kinderopvangtoeslagenaffaire de adviezen van de Venetië-commissie omarmd. Ten slotte hebben andere Europese instanties veelvuldig verwezen naar de adviezen van de Venetië-commissie aan Nederland. Zo verwacht de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa (PACE) dat Nederland de aanbevelingen van de Venetië-commissie gaat opvolgen en verwijst de Europese Commissie in haar rechtsstaatverslagen regelmatig naar de adviezen van de Venetië-commissie.

Tot slot

De adviezen van de Venetië-commissie lijken dus serieus te worden genomen en hebben mogelijk ook impact op ons nationale institutionele staatsrecht. Welke factoren hierbij van belang zijn en welke gevolgen constitutionele adviezen in algemene zin hebben op het Nederlandse institutionele staatsrecht zijn vragen die ik later in mijn proefschrift ga beantwoorden.