Promovendireeks #22: De regulering van grensoverschrijdend gedrag door Kamerleden: een (grondwettelijke) kink in de kabel?

Op 5 februari 2025 verscheen oud-Kamervoorzitter Arib voor de civiele rechter in de hoop haar aangetaste naam en goed eer te herstellen. Aanleiding voor de rechtszaak was een onderzoek dat het Presidium en de Griffier initieerden naar aanleiding van twee anonieme brieven in 2022. Daarin stonden meldingen van een sociaal onveilige werkomgeving onder het Voorzitterschap van Arib. De stap van het Presidium en de Griffier om een feitenonderzoek naar gedragingen van een oud-Voorzitter te starten, roept de vraag op of het Presidium en de Griffier wel over een bevoegdheid beschikken om een dergelijk onderzoek naar een oud-Kamervoorzitter, die tevens Kamerlid is, te starten. Wat vormt dan de grondslag voor die bevoegdheid?

De Arib-kwestie is niet de eerste die onder staatsrechtjuristen wat verontwaardiging heeft doen ontstaan met betrekking tot de aanpak van meldingen inzake gedrag van Kamerleden.  In 2022 stapte ook oud-Kamerlid Gündogan (Volt) naar de civiele voorzieningenrechter toen zij als fractielid door de partijleiding van Volt geschorst – en uiteindelijke geroyeerd – werd. Aanleiding voor dit besluit van Volt waren dertien klachten inzake grensoverschrijdend gedragingen van Gündogan. Ze zou zich onder andere schuldig hebben gemaakt aan seksueel ongewenste opmerkingen en woede-uitbarstingen. Net als in de Arib-zaak dienden zich ook hier vragen aan omtrent bevoegdheden en de te volgen procedures bij de aanpak van grensoverschrijdend gedrag door Kamerleden, maar ook de betrokkenheid van de rechter bij deze procedure riep bedenkingen op in verband met de machtenscheiding.

Complexe verhoudingen, regels en een ad hoc beleid op de parlementaire werkvloer

Wat de voorgenoemde casuïstiek illustreert is dat er veel onduidelijkheid bestaat over hoe en door wie kan worden opgetreden in geval van grensoverschrijdend gedrag door Kamerleden. Dat is niet verbazingwekkend; bij grensoverschrijdend gedrag gaat het om ingewikkelde kwesties, des te meer binnen een instantie als de Tweede Kamer. Dit hangt allereerst samen met de diversiteit en complexiteit van werkrelaties binnen de organisatie van de Tweede Kamer waarin grensoverschrijdend gedrag zich kan voordoen. Zo heeft een Kamerlid in zijn werkzaamheden niet alleen te maken met andere Kamerleden, maar ook met ambtenaren, fractiemedewerkers en derden zoals journalisten en bezoekers. Binnen al deze interacties kan grensoverschrijdend gedrag voorkomen. Ten tweede, zijn binnen deze verschillende verhoudingen ook andere – of soms zelfs geen – regels van toepassing. Dat blijkt al uit de voorgenoemde voorbeelden. Zo betrof het gedrag van Arib leden van de ambtelijke ondersteuning, op basis waarvan het Presidium en de Griffier bevoegdheden meenden te ontlenen. In de kwestie van Gündogan ging het om een fractie interne aangelegenheid, waarbij tevens de politieke partij betrokken was

Dat deze complexe verhoudingen problemen geven in de aanpak van grensoverschrijdend gedrag op de parlementaire werkvloer wordt bevestigd in het rapport Kracht zonder Tegenkracht van de Universiteit Utrecht. De Utrechtse onderzoekers verrichtten in 2023 een parlementsbreed onderzoek naar de sociale veiligheid binnen het parlement en de mechanismes daaromtrent. Zij concludeerden dat het binnen de Tweede Kamer ontbreekt aan duidelijke verantwoordelijkheden, bevoegdheden en procedures voor klachtbehandeling. Dit bemoeilijkt het voor slachtoffers om klachten in te dienen inzake grensoverschrijdend gedrag, hetgeen des te meer versterkt wordt wanneer slachtoffers zich tegenover een volksvertegenwoordiger bevinden. Als vertegenwoordigers van het volk komt hen immers een bijzondere – hierna nader te bespreken – positie toe, wat meebrengt dat ook van de rechter in verband met de machtenscheiding een terughoudendheid wordt verwacht. Dit blijkt bijvoorbeeld bij de Gündogan-kwestie, naar aanleiding waarvan menig staatsrechtgeleerden zich kritisch uit over de betrokkenheid van de rechter in een volgens hen politieke en fractie interne aangelegenheid.

Het ontbreken van een uniform en duidelijk beleid inzake grensoverschrijdend gedrag op de parlementaire werkvloer lijkt op basis van de huidige maatschappelijke ontwikkelingen steeds moeilijker te verantwoorden. Onder invloed van onder andere #MeToo, maar ook andere misstanden – zoals bij The Voice of Holland – hecht de maatschappij steeds meer belang aan een veilige werkomgeving. Grensoverschrijdend gedrag krijgt niet voor niets veel aandacht; het heeft veel negatieve gevolgen voor de mentale gezondheid van werknemers en daarmee hun functioneren als zodanig.

Ook op de parlementaire werkvloer hebben wangedragingen nadrukkelijk invloed op het functioneren van ambtenaren, fractiemedewerkers en Kamerleden zelf. Het parlement vormt – samen met de regering – de wetgevende macht van Nederland en heeft daarnaast ook andere belangrijke taken in het staatsbestel, zoals het controleren van de regering. Een disfunctioneren daarvan is daarom niet alleen schadelijk voor de Kamerbewoners zelf. Het kan negatieve gevolgen hebben voor de kwaliteit van het functioneren van de Kamer zelf en daarmee voor de uitoefening van haar – voor de democratische rechtsstaat essentiële – taken.

Het voorgaande roept de vraag op waarom de Tweede Kamer het tot dusver nalaat een helder beleid voor de aanpak van grensoverschrijdend gedrag door haar leden te formuleren. Het een en ander is wellicht te verklaren aan de hand van de bijzondere positie die Kamerleden innemen in ons staatsbestel.

De grondwettelijke positie van Kamerleden bij de aanpak van grensoverschrijdend gedrag

Artikelen 50 en 67 derde lid van de Grondwet regelen die bijzondere positie en regelen twee belangrijke principes. Allereerst geldt het ‘vrije mandaat’; dit leerstuk vergt van Kamerleden een zelfstandige en onafhankelijke behartiging van het algemeen belang. Dit vereist dat een Kamerlid gevrijwaard is van inmenging door bijvoorbeeld het partijbestuur of een andere instantie. In het verlengde hiervan geldt het principe van het verbod van stemmen onder last. Dit principe brengt mee dat een stem van een Kamerlid niet mag berusten op een opdracht die hij of zij daartoe ontvangt. Dit verbod impliceert daarmee tevens dat Kamerleden niet gedwongen kunnen worden tot zetelafstand; ze zijn niet afzetbaar. Indien dit immers wel het geval was, zou de dreiging van een gedwongen zetelafstand een last kunnen vormen.

Wegens deze grondwettelijke positie ontbreekt een gezagsrelatie ten aanzien van Kamerleden. Noch de Tweede Kamer, noch de politieke partijen, fracties of andere instanties beschikken over een instructiebevoegdheid. Als gevolg hiervan kan niet zomaar jegens gedrag van Kamerleden worden opgetreden. De grondwettelijke positie vereist een duidelijke grondslag en deze ontbreekt op dit moment. Hier dient de kink in de kabel zich aan.

Hoe nu verder?

Er blijkt dus een groot spanningsveld te bestaan tussen de grondwettelijke positie van Kamerleden en de normeringsmogelijkheden van hun gedrag. Als volksvertegenwoordiger moeten zij vrij en – in zekere mate – onbeperkt namens het volk kunnen spreken en handelen. Anderzijds mogen hun uitingen en gedrag geen afbreuk doen aan de sociale veiligheid binnen de Tweede Kamer, omdat dit het functioneren van ons wetgevende orgaan an sich op het spel zet. Daarmee ontstaat een ingewikkeld dilemma in het geval van grensoverschrijdend gedrag door Kamerleden. Hoe de Tweede Kamer dit gedrag kan reguleren, vormt daarom ook het kernpunt van mijn onderzoek de komende jaren.  Inherent aan deze vraag dienen zich diverse andere vragen aan, zoals: wat is grensoverschrijdend gedrag in juridische zin überhaupt? Wat is nodig voor een regeling van dergelijk gedrag? Hoe zit dat binnen een organisatie zoals de Tweede Kamer? Welke regels zijn daarbij van belang?

De uitdaging ligt in het vinden van een staatsrechtelijk kompas om richting en inhoud te geven aan het schemergebied van de regulering van grensoverschrijdend gedrag door Kamerleden. Ik kijk er naar uit de komende jaren naar dit kompas op zoek te gaan.