Neutraal boa-uniform: geen kwestie van sterke arm en staatsneutraliteit

De ontwikkelingen met betrekking tot het boa-uniform gaan een volgende fase in. Op 7 juli jl. heeft Kamerlid Martens-America (VVD) een initiatiefvoorstel neutraal boa-uniform aanhangig gemaakt bij de Tweede Kamer, meer precies: een voorstel tot wijziging van de Politiewet 2012 in verband met het instellen van een wettelijk verbod op het dragen van zichtbare uitingen van godsdienst of levensovertuiging voor geüniformeerde buitengewoon opsporingsambtenaren. Daaraan vooraf gingen in de afgelopen jaren vele moties, Kamervragen, kabinetsbrieven, debatten en een stilgevallen gebrekkige ontwerpregeling. Het initiatiefvoorstel moet nu dan het pleit gaan beslechten. Hoe kansrijk is dat?

Voorop staat dat een wet de enige mogelijke uitweg biedt om dit te regelen, indien wens en noodzaak daartoe bestaan en materieel ook aan andere eisen wordt voldaan. Artikel 6 Grondwet vergt immers een formeel wettelijke grondslag voor de beperking van de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging. Die vrijheid geldt ook voor ambtenaren, zoals de grondwetgever heeft bepaald en nadien steevast is benadrukt, bijvoorbeeld in de nota grondrechten in een pluriforme samenleving uit 2004 (Kamerstuk 29614, nr. 2). In zoverre is het wonderlijk dat de regering probeerde een verbod te regelen bij algemene maatregel van bestuur, de Raad van State eraan te pas moest komen om de regering eraan te herinneren hoe de vork ook alweer in de steel zit, en een (initiatief) wetsvoorstel nu pas het licht ziet.

Nu het voorstel er ligt, is de vraag of het inhoudelijk hout snijdt. Ik beperk me hier tot twee aandachtspunten: het sterke arm-argument en het neutraliteitsbeginsel.

Wat het eerste punt betreft, is het opvallend dat de initiatiefneemster al in de inleiding van haar memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wijst op de hiervoor genoemde kabinetsnota ter onderbouwing van de noodzaak van een ‘neutrale uitstraling in die gevallen waarin een geüniformeerde gezagsuitoefening in het bijzonder van belang is’, waarna zij citerend vervolgt: ‘Dit doet zich voor in geval van functies waardoor de overheid zich in de samenleving manifesteert met behulp van de sterke arm.’ Niet geciteerd zijn de in diezelfde nota direct erop volgende voorbeelden, namelijk het openbaar ministerie en de politie. Toch stelt het voorstel boa’s, bedoeld in artikel 142 lid 1 Wetboek van Strafvordering, op dit punt zonder meer gelijk aan de politie (p. 6 en 9). Een toelichting waarom en in welke mate boa’s (eveneens) tot de sterke arm behoren, en wat daaronder wordt verstaan, ontbreekt.

De gelijkstelling van boa’s aan de politie is echter geenszins een gegeven. De sterke arm is op zichzelf genomen namelijk een vaag begrip dat juridisch pas betekenis krijgt door de mogelijkheid de hulp ervan in te roepen bij de uitoefening van een bepaalde bevoegdheid. Deze mogelijkheid impliceert duidelijk het (potentieel) gebruik van geweld, zoals V.C. Cozijn concludeert in zijn recent verschenen proefschrift ‘Het geweldmonopolie van de Staat der Nederlanden’. Ambtenaren belast met de uitvoering van de politietaak beschikken van rechtswege over een geweldbevoegdheid, maar voor buitengewoon opsporingsambtenaren geldt de geweldbevoegdheid alleen als zij door de Minister van Justitie en Veiligheid hetzij in persoon hetzij per categorie of eenheid zijn aangewezen (artikel 7 lid 9 Politiewet 2012). Dit is geen automatisme en dus zijn niet alle boa’s – ook niet alle bedoeld in art. 142 lid 1 WvSv – bevoegd bij de uitoefening van hun taak geweld te gebruiken. Daar komt bij dat ten aanzien van het toekennen van geweldmiddelen aan boa’s een restrictief beleid bestaat. Kortom, anders dan initiatiefneemster suggereert, manifesteert de overheid zich door bedoelde boa’s niet (steeds) met behulp van de sterke arm. Daaraan doet niet af de door initiatiefneemster benoemde beperking van het verbod tot de boa’s ‘die bij hun taakuitoefening in contact met het publiek een uniform of bedrijfskleding dragen’ en het verbod uitsluitend is gekoppeld aan ‘de boa-status’. Deze zogenoemde beperking biedt evenmin geldige criteria voor de (nadere) invulling van het sterke arm-argument.

Een tweede aandachtspunt is uiteraard de beoogde neutrale uitstraling. Initiatiefneemster stelt dat een uniform herkenbaarheid en neutraliteit vergt en dat dat wordt bereikt door de afwezigheid van kleding of symbolen die uitdrukking geven aan religieuze of levensbeschouwelijke opvattingen. Dat is zeker het geval, maar het omgekeerde is evengoed het geval, en dan zonder beperking van grondrechten van ambtenaren. Het dragen van religieuze symbolen of kledingstukken doet aan herkenbaarheid van een uniform immers niets af, zeker niet als zij worden geïntegreerd in het uniform, evenmin als aan neutraliteit. Wat deze laatste betreft zou onderkend moeten worden dat neutraliteit geen waardenvrij concept is, maar altijd een politiek-ideologische invulling kent. In dit geval gaat het voornamelijk om respectievelijk exclusieve en inclusieve neutraliteit, die beide op zichzelf genomen legitiem zijn. De eerste gaat veelal gepaard met strikt secularisme en een strikte scheiding van kerk en staat, de tweede met mild secularisme en een samenwerkingsmodel van kerk en staat. De eerste is kenmerkend voor landen als Frankrijk en Turkije, waar het strikt secularisme is verankerd in grondwet en cultuur. De tweede is kenmerkend voor een land als, inderdaad, Nederland. Het voorstel maakt niet duidelijk waarom wat betreft het (boa-) uniform het Nederlandse mild secularisme zou moeten worden ingeruild voor het Franse strikt secularisme. Het argument dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ruimte laat aan de verdragsluitende partijen om zelf te bepalen welk neutraliteitstype of kerk- en staatmodel zij hanteren, volstaat niet. Integendeel, die ruimte kent het Hof de landen toe, vanwege de (constitutioneel) historische, culturele, en levensbeschouwelijke achtergronden en kenmerken waarin landen zich van elkaar onderscheiden. Weliswaar kunnen zulke kenmerken veranderen als gevolg van maatschappelijke en politieke ontwikkelingen, maar voor een verschuiving naar of gedeeltelijke invoeging van het Franse model mag een grondiger motivering worden verwacht. Dit geldt des te meer, omdat de (gedeeltelijke) toepassing van een afwijkend buitenlands kerk en staat- en neutraliteitsmodel op termijn constitutionele stelselgevolgen kan hebben. Daar op deze wijze op voor te sorteren, lijkt mij niet de aangewezen weg.