Europees leger vereist moeilijke keuzes voor EU-lidstaten

Recent shockeerde de Amerikaanse vice-president J.D. Vance Europa met zijn speech tijdens de Munich Security Conference. De VS en Europa lijken niet langer een waardengemeenschap te zijn, waarmee ook Amerikaanse veiligheidsgaranties voor het Europese continent hun waarde verliezen. Daarom pleitte de Oekraïense president Volodymyr Zelensky voor de oprichting van een Europees leger. Hoe zou zo’n organisatie eruit kunnen zien en het is het juridisch mogelijk om een Europees leger op te richten?

Historische context: de EU en gezamenlijke defensie

De Europese landen hebben een gemengde staat van dienst op het gebied van defensiesamenwerking. In de jaren vijftig mislukte de poging om een Europees leger op te richten, de zogenaamde Europese Defensie Gemeenschap (EDG). België, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland en West-Duitsland tekenden hiertoe een verdrag, maar dat werd uiteindelijk niet geratificeerd door het Franse parlement uit angst voor soevereiniteitsverlies. Sindsdien hebben Europese landen moeite gehad met effectieve defensie-optredens zonder Amerikaanse steun. De mislukte pogingen tot het stabiliseren van de crisissituatie in het voormalige Joegoslavië in de jaren ’90, het inrichten van een no fly-zone in Libië in 2011 en de evacuatie uit Afghanistan in 2021 zijn pijnlijke voorbeelden die zowel het gebrek aan politieke eensgezindheid als de tekortkomingen van de militaire macht van de deze landen tentoonspreiden.

Deze voorbeelden verhoogden echter lange tijd niet de urgentie voor fundamentele hervormingen, omdat de NAVO een vangnet bleef bieden. Met de tanende Amerikaanse betrokkenheid wordt die situatie onhoudbaar. Het onderstreept de noodzaak van institutionele structuren en besluitvormingsprocessen om (acute) verdediging van het Europese continent te kunnen garanderen. De EU is als actor een logische kandidaat, maar is hier (nog) niet op ingericht.

Sinds 2017 zijn in EU-verband concrete stappen gezet richting een gemeenschappelijke defensie. Belangrijk is PESCO, op basis van artikel 42 lid 6 Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Een vorm van integratie (bijzondere nauwere samenwerking) waarbij vrijwel alle lidstaten in tientallen defensieprojecten hun onderlinge samenwerking verdiepen. Vanwege de oorlog in Oekraïne zijn extra stappen gezet. Het nieuwe instrument van de ‘European Peace Facility’ is gebruikt om wapenleveranties van lidstaten aan Oekraïne te financieren.  Ook is een programma (EDIRPA) gelanceerd ter stimulering van de samenwerking op het gebied van defensieaanbestedingen tussen lidstaten, om de meest urgente en kritische behoeften aan defensieproducten te coördineren en te verwerven, vooral voor zover die worden versterkt door de Russische agressie. Ook een is missie gestart om de Oekraïense strijdkrachten te trainen (EUMAM).

Verdragsrechtelijke beperkingen

Ondanks deze ontwikkelingen biedt het VEU beperkte mogelijkheden voor verdediging van het Europees grondgebied. Artikel 42 lid 2 VEU verwijst in abstracte termen naar de totstandkoming van een ‘gemeenschappelijke defensie’ maar verbindt dit aan zodanige strenge eisen dat we kunnen spreken van een benodigde vereenvoudigde verdragswijziging. Een duidelijke rechtsbasis voor het verdedigen van het territoir door de EU ontbreekt dan ook. Wel bestaat artikel 42, lid 7 VEU, dat een de collectieve verdedigingsverplichting voor de lidstaten regelt De artikelen 42-46 van het Unieverdrag richten zich daarnaast voornamelijk op crisisbeheersingsmissies, die zijn gericht op stabilisatie, conflictpreventie en capaciteitsopbouw in fragiele regio’s buiten de EU. Een voorbeeld is EUNAVFOR, een operatie die in 2020 werd opgezet om het VN-wapenembargo tegen Libië te handhaven. De missie omvat maritieme operaties om illegale wapentransporten te onderscheppen, maar ook training van de Libische kustwacht en bestrijding van mensensmokkel. Het besluit om zo’n missie te starten vereist echter unanieme besluitvorming onder de lidstaten. Dit unanimiteitsvereiste kan snelle en effectieve actie belemmeren, vooral in situaties waar dringende militaire interventie noodzakelijk is. Bovendien ontbreekt het de EU aan een echte permanente militaire commandostructuur met voldoende slagkracht, wat de coördinatie en uitvoering van gezamenlijke operaties bemoeilijkt.

Drie dilemma’s voor de vormgeving van een EU-krijgsmacht

Kan een Europees leger, zoals voorgesteld door onder andere president Zelensky, de genoemde problemen oplossen en wat zou de juridische basis daarvoor kunnen zijn? De situatie, en ook het bestek van dit stuk, leent zich niet voor kant-en-klaar oplossingen. In plaats daarvan doen we aanzet door de beleidsmakers te wijzen op drie fundamentele dilemma’s voor de oprichting van een Europees leger.

1. Aanvullende versus vervangende krijgsmacht

Indien er gesproken wordt over een EU-leger, denkt men meestal aan een integratie van nationale strijdkrachten in één centrale structuur. Hoewel dit op termijn schaalvoordelen kan opleveren, lijkt  het proces politiek en praktisch onhaalbaar. Nationale regeringen zullen waarschijnlijk geen volledige zeggenschap over hun krijgsmacht overdragen, en verdragswijzigingen zouden nodig zijn. Zo bepaalt artikel 4, lid 2 VEU dat nationale veiligheid en territoriale verdediging tot de kerntaken van lidstaten behoren. Verdragswijziging is niet ondenkbaar, maar wel tijdrovend en het slagen ervan hangt af van de medewerking van een aantal lidstaten die niet al te veel moeite lijken te hebben met de Russische agressie.

Een meer realistische optie is een aanvullende krijgsmacht die nationale defensiecapaciteiten versterkt zonder ze te vervangen. Denk hierbij aan een Europese transportvloot, cyberdefensie of gemeenschappelijke militaire satellietcapaciteiten, zoals bij het Galileo-project. De EU zou ook ondersteunend kunnen optreden door met haar economisch vermogen voor bepaalde capaciteiten ‘oorlogsvoorraden’ in te richten waar lidstaten in geval van conflict op kunnen terugvallen. Een dergelijke benadering zou mogelijk binnen de bestaande verdragen passen. Deze projecten klinken wellicht onbeduidend, maar dit zijn wel (onder meer) capaciteiten die de Europese lidstaten missen ten opzichte van de VS.

Het Europese grens- en kustwachtagentschap Frontex heeft zich overigens op een vergelijkbare manier ontwikkeld. Frontex werd opgezet om de grensbewaking van de lidstaten aan te vullen (niet te vervangen), primair door het vervullen van een coördinerende rol. Na de migratiecrisis van 2015 kreeg Frontex een versterkt mandaat, zonder dat wijziging van het verdrag nodig was, met ook regulerende, toezichthoudende én operationele taken. Frontex kan geweld toepassen onder gezag van de EU, en beschikt over eigen personeel en middelen.

2. Intergouvernementeel versus supranationaal bestuur

Een tweede dilemma betreft de vraag wie beslist over de inzet van EU-strijdkrachten. Momenteel is defensie binnen de EU intergouvernementeel geregeld: lidstaten behouden hun vetorecht in de Raad. Dit voorkomt dat landen worden meegesleurd in militaire operaties waar ze nationaal geen steun voor hebben, maar het leidt ook tot besluitvormingsblokkades.

Het Duitse Bundesverfassungsgericht heeft in zijn Lissabon-uitspraak strikte grenzen gesteld aan verdere overdracht van defensiebevoegdheden aan de EU. Het hof bepaalde dat Duitsland niet mag deelnemen aan een supranationaal leger zonder verdragswijziging én een nieuwe Duitse grondwet. Op die grond lijkt een supranationaal EU-leger politiek en juridisch onhaalbaar.

Tegelijkertijd heeft het Bundesverfassungsgericht in zijn recente uitspraak over de gezamenlijke EU-lening (NextGenerationEU) geoordeeld dat een tijdelijke en aanvullende regeling, zonder structurele soevereiniteitsafstand, binnen de huidige verdragen past. Dit suggereert dat een beperkte, aanvullende EU-krijgsmacht met intergouvernementeel bestuur juridisch beter verdedigbaar is dan een supranationale structuur.

Daarnaast speelt de vraag naar democratische legitimiteit. De huidige intergouvernementele besluitvorming is gebaseerd op het idee dat de nationale parlementen, via hun regeringen in de Raad, zorgen voor de politieke controle. In de praktijk wordt echter betwijfeld of dat zo werkt: nationale parlementen hebben vaak beperkte invloed op militaire besluitvorming, omdat regeringsleiders en ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie (‘executive dominance’) de doorslag geven. Ook verschilt de constitutionele positie van deze parlementen per lidstaat, zodat er geen eenduidige lijn van democratische legitimiteit ontstaat. Dit kan de democratische verankering van EU-missies ondermijnen. Versterking van deze vorm van besluitvorming vereist dus grotere betrokkenheid van nationale parlementen.

In een supranationaal model zou de democratische controle anders ingericht moeten worden. Een sterkere rol voor het Europees Parlement lijkt dan onontbeerlijk. Dit kan in de vorm van instemmingsrecht bij militaire missies, budgetrecht over gezamenlijke defensie-uitgaven, of een speciale parlementaire commissie die toezicht houdt op de inzet van EU-strijdkrachten. Zonder een stevige parlementaire inbedding zou supranationale defensiesamenwerking democratisch problematisch zijn.

3. Verplichte deelname versus vrijwillige ‘coalition of the willing’

Een derde dilemma is of alle lidstaten al dan niet verplicht moeten deelnemen aan een EU-krijgsmacht. Een verplicht Europees leger zou zorgen voor uniformiteit en een sterke defensiestructuur, maar stuit op politieke en constitutionele problemen. Zo zijn er de neutrale EU-lidstaten (Ierland, Malta, Oostenrijk), en vermoedelijk zijn er ook lidstaten die onvoldoende vertrouwd worden om deel te kunnen nemen.

Een pragmatischer benadering is een ‘coalition of the willing’, waarbij lidstaten op vrijwillige basis deelnemen aan gezamenlijke militaire capaciteiten. Dit model vertoont overeenkomsten met de Permanente Gestructureerde Samenwerking (PESCO), waarin een groep lidstaten gezamenlijk investeert in defensieprojecten zonder dat de gehele EU meedoet. Het voordeel hiervan is dat langdurige en politiek complexe verdragswijzigingen worden vermeden, terwijl ambitieuze lidstaten toch vooruitgang kunnen boeken op defensiegebied.

Wel kleeft er een risico aan fragmentatie: als slechts een beperkt aantal landen deelneemt, kan dat de slagkracht en samenhang (en daarmee afschrikking) van de Europese defensie ondermijnen. Om dit risico te beperken, zou een dergelijke samenwerking idealiter binnen het institutionele EU-raamwerk plaatsvinden. Dit zou niet alleen de juridische en operationele coördinatie vergemakkelijken, maar ook een sterk signaal afgeven dat de EU bereid is zijn waarden en veiligheid te verdedigen. Bovendien kan het de drempel verlagen voor andere lidstaten om zich in een later stadium alsnog aan te sluiten.

Conclusie

Als deze situatie de lidstaten niet dwingt na te denken over verregaande defensie-integratie, wanneer gebeurt het dan wel? De Europese leiders die zich deze week in spoedbijeenkomsten bogen over de Europese defensie, hebben nogmaals de urgentie benadrukt, maar geen ingrijpende stappen aangekondigd.

Als men snel vooruitgang wil boeken zonder direct te struikelen over verdragsrechtelijke en constitutionele hindernissen, is het meest realistische scenario een aanvullende krijgsmacht met een aantal lidstaten die voorop willen lopen, met een intergouvernementeel besluitvormingsmodel. Dit zou de meest haalbare weg zijn, zowel politiek als juridisch.

Toch blijft een cruciaal knelpunt bestaan: het vetorecht in defensiezaken, dat snelle besluitvorming in crisissituaties bemoeilijkt. Het verwijderen van deze blokkades—bijvoorbeeld door besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid mogelijk te maken in bepaalde gevallen—zou een belangrijke stap zijn naar een slagvaardiger Europese defensie. Om ook democratische legitimiteit te borgen, zou daar bijvoorbeeld wel een stevige rol van het Europees Parlement, en/of nationale parlementen, bij horen. Maar of de lidstaten bereid zijn dat te accepteren, blijft een open vraag.

De zienswijzen opgenomen in deze bijdrage zijn uitsluitend die van de auteurs persoonlijk en kunnen niet worden toegeschreven aan het ministerie van Defensie.