CATEGORIE
  • CATEGORIE
  • Adviesorganen
  • Burgerrechten
  • Decentralisatie
  • Eigendom
  • Gelijkheid
  • Godsdienst en levensovertuiging
  • Grondwetsherziening
  • Internationale rechtsorde
  • Privacy
  • Rechtspleging
  • Rechtspraak
  • Regering, Koning
  • Sociale rechtsstaat
  • Staten-Generaal
  • Uitingsrechten
  • Wetgeving en bestuur
AUTEUR
  • AUTEUR
  • G. Leenknegt
  • A.A.L. Beers & J.C.A. de Poorter
  • A.A.L. Beers en K.T. Meijer
  • B.C. van Beers
  • B.M.J. van der Meulen
  • B.P. Vermeulen
  • B.W.N. de Waard
  • D. Mentink, B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens
  • E.J. Janse de Jonge
  • E.J. Koops
  • E.M.H. Hirsch Ballin
  • F. Fleurke
  • F.C.M.A. Michiels
  • F.M.C. Vlemminx
  • F.M.C. Vlemminx en A.C.M. Meuwese
  • G. Boogaard
  • G. Boogaard en J. Uzman
  • G. Leenknegt
  • G. Overkleeft-Verburg
  • G. van der Schyff en B.M.J. van der Meulen
  • J. Kiewiet en G.F.M. van der Tang †
  • J. Uzman
  • J. Uzman en G. Boogaard
  • J.C.A. de Poorter
  • J.L.M. Gribnau en M.R.T Pauwels
  • J.M. van Schooten, G. Leenknegt & M. Adams
  • J.W.A. Fleuren
  • K.T. Meijer
  • M. Adams
  • Mijke Houwerzijl & Nuna Zekic
  • Mijke Houwerzijl en Frank Vlemminx
  • P. Jacobs
  • S. Daniëls
  • S. Jellinghaus en E. Huisman
  • S.C. van Bijsterveld
  • S.C. van Bijsterveld en B.P. Vermeulen
  • S.S. Buisman & S.B.G. Kierkels
  • T. Kooijmans
  • T. Peters
  • W. van der Woude
  • W.J.M. Voermans
ARTIKEL
  • ARTIKEL
  • Artikel 1  Gelijke behandeling
  • Artikel 2  Nederlandschap en vreemdelingen
  • Artikel 3  Gelijke benoembaarheid
  • Artikel 4  Kiesrecht
  • Artikel 5  Petitierecht
  • Artikel 6  Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
  • Artikel 7  Vrijheid van meningsuiting
  • Artikel 8  Recht tot vereniging
  • Artikel 9  Recht tot vergadering en betoging
  • Artikel 10  Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer
  • Artikel 11  Onaantastbaarheid van het lichaam
  • Artikel 12  Binnentreden woning
  • Artikel 13  Vertrouwelijke communicatie
  • Artikel 14  Onteigening
  • Artikel 15  Vrijheidsontneming
  • Artikel 16  Nulla poena
  • Artikel 17  Wettelijk toegekende rechter
  • Artikel 18  Rechtsbijstand
  • Artikel 19  Werkgelegenheid en arbeidskeuze
  • Artikel 20  Bestaanszekerheid
  • Artikel 21  Milieubescherming
  • Artikel 22  Volksgezondheid en woongelegenheid
  • Artikel 23  Onderwijs
  • Artikel 24  Koningschap
  • Artikel 25  Erfopvolging
  • Artikel 26  Status ongeboren kind Koning
  • Artikel 27  Afstand koningschap
  • Artikel 28  Afstand koningschap door huwelijk
  • Artikel 29  Uitsluiting troonopvolging
  • Artikel 30  Benoemde Koning
  • Artikel 31  Erfopvolging benoemde koning
  • Artikel 32  Inhuldiging Koning
  • Artikel 33  Koningschap en meerderjarigheid
  • Artikel 34  Ouderlijk gezag minderjarige Koning
  • Artikel 35  Buiten staat verklaring
  • Artikel 36  Tijdelijke neerlegging koninklijk gezag
  • Artikel 37  Uitoefening koninklijk gezag door regent
  • Artikel 38  Uitoefening koninklijk gezag door RvS
  • Artikel 39  Lidmaatschap koninklijk huis
  • Artikel 40  Uitkering koninklijk huis
  • Artikel 41  Inrichting huis Koning
  • Artikel 42  Ministeriële verantwoordelijkheid
  • Artikel 43  Regering en ministers
  • Artikel 44  Ministeries
  • Artikel 45  Ministerraad
  • Artikel 46  Staatssecretarissen
  • Artikel 47  Ondertekening en contraseign
  • Artikel 48  Ontslag en benoeming ministers
  • Artikel 49  Ambtseed minister en staatssecretaris
  • Artikel 50  Vertegenwoordiging
  • Artikel 51  Eerste en Tweede Kamer
  • Artikel 52  Zittingsduur
  • Artikel 53  Evenredige vertegenwoordiging
  • Artikel 54  Verkiezing Tweede Kamer
  • Artikel 55  Verkiezing Eerste Kamer
  • Artikel 56  Vereisten voor lidmaatschap
  • Artikel 57  Incompatibiliteiten
  • Artikel 57a  Zwangerschap en ziekte
  • Artikel 58  Geloofsbrieven
  • Artikel 59  Kiesrecht en verkiezingen
  • Artikel 60  Ambtsaanvaarding
  • Artikel 61  Voorzitter en griffier
  • Artikel 62  Verenigde vergadering
  • Artikel 63  Geldelijke voorzieningen
  • Artikel 64  Ontbinding Kamers
  • Artikel 65  Troonrede
  • Artikel 66  Openbaarheid vergaderingen
  • Artikel 67  Quorum
  • Artikel 68  Inlichtingenplicht bewindslieden
  • Artikel 69  Aanwezigheid bewindslieden
  • Artikel 70  Recht van enquête
  • Artikel 71  Parlementaire onschendbaarheid
  • Artikel 72  Reglement van orde
  • Artikel 73  Taak Raad van State
  • Artikel 74  Rechtspositie leden
  • Artikel 75  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Raad van State
  • Artikel 76  Algemene rekenkamer
  • Artikel 77  Rechtpositie leden rekenkamer
  • Artikel 78  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Rekenkamer
  • Artikel 78a  Nationale ombudsman
  • Artikel 79  Vaste colleges van advies
  • Artikel 80  Openbaarmaking advies
  • Artikel 81  Wetgevende macht
  • Artikel 82  Indienen wetsvoorstel
  • Artikel 83  Toezending wetsvoorstel TK
  • Artikel 84  Wijziging wetsvoorstel
  • Artikel 85  Toezending wetsvoorstel EK
  • Artikel 86  Intrekking wetsvoorstel
  • Artikel 87  Aanneming en bekrachtiging
  • Artikel 88  Bekendmaking en inwerkingtreding
  • Artikel 89  Algemene maatregel van bestuur
  • Artikel 90  Bevordering internationale rechtsorde
  • Artikel 91  Goedkeuring verdrag
  • Artikel 92  Bevoegdheden volkenrechtelijke organisaties
  • Artikel 93  Verbindende kracht verdrag
  • Artikel 94  Verdrag boven wet
  • Artikel 95  Bekendmaking verdrag
  • Artikel 96  Oorlogsverklaring
  • Artikel 97  Krijgsmacht
  • Artikel 98  Samenstelling krijgsmacht
  • Artikel 99  Gewetensbezwaren militaire dienst
  • Artikel 99a  Civiele verdediging
  • Artikel 100  Inlichtingen over krijgsmacht
  • Artikel 101  [vervallen]
  • Artikel 102  [vervallen]
  • Artikel 103  Uitzonderingstoestand
  • Artikel 104  Belastingheffing
  • Artikel 105  Recht van begroting
  • Artikel 106  Geldstelsel
  • Artikel 107  Codificatie
  • Artikel 108  [vervallen]
  • Artikel 109  Rechtspositie ambtenaren
  • Artikel 110  Openbaarheid van bestuur
  • Artikel 111  Ridderorden
  • Artikel 112  Civiele en administratieve rechtspraak
  • Artikel 113  Strafrechtspraak
  • Artikel 114  Doodstraf
  • Artikel 115  Administratief beroep
  • Artikel 116  Rechterlijke macht
  • Artikel 117  Rechtspositie leden rechterlijke macht
  • Artikel 118  Hoge Raad
  • Artikel 119  Ambtsmisdrijven
  • Artikel 120  Toetsingsverbod
  • Artikel 121  Openbaarheid terechtzittingen
  • Artikel 122  Gratie
  • Artikel 123  Instelling provincies en gemeenten
  • Artikel 124  Autonomie en medebewind
  • Artikel 125  Organen decentrale besturen
  • Artikel 126  Ambtsinstructie commissaris koning
  • Artikel 127  Vaststelling verordening
  • Artikel 128  Toekenning bevoegdheden
  • Artikel 129  Verkiezing vertegenwoordigend orgaan
  • Artikel 130  Kiesrecht gemeenteraad niet-Nederlanders
  • Artikel 131  Benoeming commissaris Koning
  • Artikel 132  Inrichting, samenstelling, bevoegdheid decentrale besturen
  • Artikel 133  Waterschappen
  • Artikel 134  Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie
  • Artikel 135  Gemeenschappelijke regelingen
  • Artikel 136  Geschillen
  • Artikel 137  Grondwetswijziging
  • Artikel 138  Aanpassing niet gewijzigde bepalingen
  • Artikel 139  Bekendmaking en inwerkingtreding
  • Artikel 140  Handhaving bestaande regelgeving
  • Artikel 141  Bekendmaking herziene Grondwet
  • Artikel 142  Aanpassing Grondwet aan Statuut
  • Artikel IX - Berechting van misdrijven in oorlogstijd
  • Artikel XIX - Afkondigingsformulier
HOOFDSTUK
  • HOOFDSTUK
  • Hoofdstuk 1  Grondrechten
  • Hoofdstuk 2  Regering
  • Hoofdstuk 3  Staten-Generaal
  • Hoofdstuk 4  Adviesorganen
  • Hoofdstuk 5  Wetgeving en bestuur
  • Hoofdstuk 6  Rechtspraak
  • Hoofdstuk 7  Decentralisatie
  • Hoofdstuk 8  Herziening grondwet
  • Additionele artikelen

DE GRONDWET

HOOFDSTUK 1

Grondrechten

INLEIDING

Artikel 1 - Gelijke behandeling

Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.

Artikel 2 - Nederlandschap en vreemdelingen

  1. De wet regelt wie Nederlander is.
  2. De wet regelt de toelating en de uitzetting van vreemdelingen.
  3. Uitlevering kan slechts geschieden krachtens verdrag. Verdere voorschriften omtrent uitlevering worden bij de wet gegeven.
  4. Ieder heeft het recht het land te verlaten, behoudens in de gevallen, bij de wet bepaald.

Artikel 3 - Gelijke benoembaarheid

Alle Nederlanders zijn op gelijke voet in openbare dienst benoembaar.

Artikel 4 - Kiesrecht

Iedere Nederlander heeft gelijkelijk recht de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen alsmede tot lid van deze organen te worden verkozen, behoudens bij de wet gestelde beperkingen en uitzonderingen.

Artikel 5 - Petitierecht

Ieder heeft het recht verzoeken schriftelijk bij het bevoegd gezag in te dienen.

Artikel 6 - Vrijheid van godsdienst en levensovertuiging

  1. Ieder heeft het recht zijn godsdienst of levensovertuiging, individueel of in gemeenschap met anderen, vrij te belijden, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
  2. De wet kan ter zake van de uitoefening van dit recht buiten gebouwen en besloten plaatsen regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Artikel 7 - Vrijheid van meningsuiting

  1. Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
  2. De wet stelt regels omtrent radio en televisie. Er is geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio- of televisieuitzending.
  3. Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet kan het geven van vertoningen toegankelijk voor personen jonger dan zestien jaar regelen ter bescherming van de goede zeden.
  4. De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame.

Artikel 8 - Recht tot vereniging

Het recht tot vereniging wordt erkend. Bij de wet kan dit recht worden beperkt in het belang van de openbare orde.

Artikel 9 - Recht tot vergadering en betoging

  1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
  2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

Artikel 10 - Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer

  1. Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.
  2. De wet stelt regels ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het vastleggen en verstrekken van persoonsgegevens.
  3. De wet stelt regels inzake de aanspraken van personen op kennisneming van over hen vastgelegde gegevens en van het gebruik dat daarvan wordt gemaakt, alsmede op verbetering van zodanige gegevens.

Artikel 11 - Onaantastbaarheid van het lichaam

Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op onaantastbaarheid van zijn lichaam.

Artikel 12 - Binnentreden woning

  1. Het binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is alleen geoorloofd in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald, door hen die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen.
  2. Voor het binnentreden overeenkomstig het eerste lid zijn voorafgaande legitimatie en mededeling van het doel van het binnentreden vereist, behoudens bij de wet gestelde uitzonderingen.
  3. Aan de bewoner wordt zo spoedig mogelijk een schriftelijk verslag van het binnentreden verstrekt. Indien het binnentreden in het belang van de nationale veiligheid of dat van de strafvordering heeft plaatsgevonden, kan volgens bij de wet te stellen regels de verstrekking van het verslag worden uitgesteld. In de bij de wet te bepalen gevallen kan de verstrekking achterwege worden gelaten, indien het belang van de nationale veiligheid zich tegen verstrekking blijvend verzet.

Artikel 13 - Vertrouwelijke communicatie

  1. Het briefgeheim is onschendbaar, behalve, in de gevallen bij de wet bepaald, op last van de rechter.
  2. Het telefoon- en telegraafgeheim is onschendbaar, behalve, in de gevallen bij de wet bepaald, door of met machtiging van hen die daartoe bij de wet zijn aangewezen.

Artikel 14 - Onteigening

  1. Onteigening kan alleen geschieden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling, een en ander naar bij of krachtens de wet te stellen voorschriften.
  2. De schadeloosstelling behoeft niet vooraf verzekerd te zijn, wanneer in geval van nood onverwijld onteigening geboden is.
  3. In de gevallen bij of krachtens de wet bepaald bestaat recht op schadeloosstelling of tegemoetkoming in de schade, indien in het algemeen belang eigendom door het bevoegd gezag wordt vernietigd of onbruikbaar gemaakt of de uitoefening van het eigendomsrecht wordt beperkt.

Artikel 15 - Vrijheidsontneming

  1. Buiten de gevallen bij of krachtens de wet bepaald mag niemand zijn vrijheid worden ontnomen.
  2. Hij aan wie anders dan op rechterlijk bevel zijn vrijheid is ontnomen, kan aan de rechter zijn invrijheidstelling verzoeken. Hij wordt in dat geval door de rechter gehoord binnen een bij de wet te bepalen termijn. De rechter gelast de onmiddellijke invrijheidstelling, indien hij de vrijheidsontneming onrechtmatig oordeelt.
  3. De berechting van hem aan wie met het oog daarop zijn vrijheid is ontnomen, vindt binnen een redelijke termijn plaats.
  4. Hij aan wie rechtmatig zijn vrijheid is ontnomen, kan worden beperkt in de uitoefening van grondrechten voor zover deze zich niet met de vrijheidsontneming verdraagt.

Artikel 16 - Nulla poena

Geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling.

Artikel 17 - Wettelijk toegekende rechter

Niemand kan tegen zijn wil worden afgehouden van de rechter die de wet hem toekent.

Artikel 18 - Rechtsbijstand

  1. Ieder kan zich in rechte en in administratief beroep doen bijstaan.
  2. De wet stelt regels omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen.

Artikel 19 - Werkgelegenheid en arbeidskeuze

  1. Bevordering van voldoende werkgelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.
  2. De wet stelt regels omtrent de rechtspositie van hen die arbeid verrichten en omtrent hun bescherming daarbij, alsmede omtrent medezeggenschap.
  3. Het recht van iedere Nederlander op vrije keuze van arbeid wordt erkend, behoudens de beperkingen bij of krachtens de wet gesteld.

Artikel 20 - Bestaanszekerheid

  1. De bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart zijn voorwerp van zorg der overheid.
  2. De wet stelt regels omtrent de aanspraken op sociale zekerheid.
  3. Nederlanders hier te lande, die niet in het bestaan kunnen voorzien, hebben een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege.

Artikel 21 - Milieubescherming

De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.

Artikel 22 - Volksgezondheid en woongelegenheid

  1. De overheid treft maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid.
  2. Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.
  3. Zij schept voorwaarden voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en voor vrijetijdsbesteding.

Artikel 23 - Onderwijs

  1. Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering.
  2. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen.
  3. Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging, bij de wet geregeld.
  4. In elke gemeente wordt van overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven, al dan niet in een openbare school.
  5. De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting.
  6. Deze eisen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers geëerbiedigd.
  7. Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend.
  8. De regering doet jaarlijks van de staat van het onderwijs verslag aan de Staten-Generaal.
HOOFDSTUK 2

Regering INLEIDING

Artikel 24 - Koningschap

Het koningschap wordt erfelijk vervuld door de wettige opvolgers van Koning Willem I, Prins van Oranje-Nassau.

Artikel 25 - Erfopvolging

Het koningschap gaat bij overlijden van de Koning krachtens erfopvolging over op zijn wettige nakomelingen, waarbij het oudste kind voorrang heeft, met plaatsvervulling volgens dezelfde regel. Bij gebreke van eigen nakomelingen gaat het koningschap op gelijke wijze over op de wettige nakomelingen eerst van zijn ouder, dan van zijn grootouder, in de lijn van erfopvolging, voor zover de overleden Koning niet verder bestaand dan in de derde graad van bloedverwantschap.

Artikel 26 - Status ongeboren kind Koning

Het kind, waarvan een vrouw zwanger is op het ogenblik van het overlijden van de Koning, wordt voor de erfopvolging als reeds geboren aangemerkt. Komt het dood ter wereld, dan wordt het geacht nooit te hebben bestaan.

Artikel 27 - Afstand koningschap

Afstand van het koningschap leidt tot erfopvolging overeenkomstig de regels in de voorgaande artikelen gesteld. Na de afstand geboren kinderen en hun nakomelingen zijn van de erfopvolging uitgesloten.

Artikel 28 - Afstand koningschap door huwelijk

  1. De Koning, een huwelijk aangaande buiten bij de wet verleende toestemming, doet daardoor afstand van het koningschap.
  2. Gaat iemand die het koningschap van de Koning kan beërven een zodanig huwelijk aan, dan is hij met de uit dit huwelijk geboren kinderen en hun nakomelingen van de erfopvolging uitgesloten.
  3. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake van een voorstel van wet, strekkende tot het verlenen van toestemming, in verenigde vergadering.

Artikel 29 - Uitsluiting troonopvolging

  1. Wanneer uitzonderlijke omstandigheden daartoe nopen, kunnen bij een wet een of meer personen van de erfopvolging worden uitgesloten.

  2. Het voorstel daartoe wordt door of vanwege de Koning ingediend. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering. Zij kunnen het voorstel alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

Artikel 30 - Benoemde Koning

  1. Wanneer vooruitzicht bestaat dat een opvolger zal ontbreken, kan deze worden benoemd bij een wet. Het voorstel wordt door of vanwege de Koning ingediend. Na de indiening van het voorstel worden de kamers ontbonden. De nieuwe kamers beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering. Zij kunnen het voorstel alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

  2. Indien bij overlijden van de Koning of bij afstand van het koningschap een opvolger ontbreekt, worden de kamers ontbonden. De nieuwe kamers komen binnen vier maanden na het overlijden of de afstand in verenigde vergadering bijeen ten einde te besluiten omtrent de benoeming van een Koning. Zij kunnen een opvolger alleen benoemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

Artikel 31 - Erfopvolging benoemde koning

  1. Een benoemde Koning kan krachtens erfopvolging alleen worden opgevolgd door zijn wettige nakomelingen.

  2. De bepalingen omtrent de erfopvolging en het eerste lid van dit artikel zijn van overeenkomstige toepassing op een benoemde opvolger, zolang deze nog geen Koning is.

Artikel 32 - Inhuldiging Koning

Nadat de Koning de uitoefening van het koninklijk gezag heeft aangevangen, wordt hij zodra mogelijk beëdigd en ingehuldigd in de hoofdstad Amsterdam in een openbare verenigde vergadering van de Staten-Generaal. Hij zweert of belooft trouw aan de Grondwet en een getrouwe vervulling van zijn ambt. De wet stelt nadere regels vast.

Artikel 33 - Koningschap en meerderjarigheid

De Koning oefent het koninklijk gezag eerst uit, nadat hij de leeftijd van achttien jaar heeft bereikt.

Artikel 34 - Ouderlijk gezag minderjarige Koning

De wet regelt het ouderlijk gezag en de voogdij over de minderjarige Koning en het toezicht daarop. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.

Artikel 35 - Buiten staat verklaring

  1. Wanneer de ministerraad van oordeel is dat de Koning buiten staat is het koninklijk gezag uit te oefenen, bericht hij dit onder overlegging van het daartoe gevraagde advies van de Raad van State aan de Staten-Generaal, die daarop in verenigde vergadering bijeenkomen.

  2. Delen de Staten-Generaal dit oordeel, dan verklaren zij dat de Koning buiten staat is het koninklijk gezag uit te oefenen. Deze verklaring wordt bekend gemaakt op last van de voorzitter der vergadering en treedt terstond in werking.

  3. Zodra de Koning weer in staat is het koninklijk gezag uit te oefenen, wordt dit bij de wet verklaard. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering. Terstond na de bekendmaking van deze wet hervat de Koning de uitoefening van het koninklijk gezag.

  4. De wet regelt zo nodig het toezicht over de persoon van de Koning indien hij buiten staat is verklaard het koninklijk gezag uit te oefenen. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.

Artikel 36 - Tijdelijke neerlegging koninklijk gezag

De Koning kan de uitoefening van het koninklijk gezag tijdelijk neerleggen en die uitoefening hervatten krachtens een wet, waarvan het voorstel door of vanwege hem wordt ingediend. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.

Artikel 37 - Uitoefening koninklijk gezag door regent

  1. Het koninklijk gezag wordt uitgeoefend door een regent:
    a. zolang de Koning de leeftijd van achttien jaar niet heeft bereikt;
    b. indien een nog niet geboren kind tot het koningschap geroepen kan zijn;
    c. indien de Koning buiten staat is verklaard het koninklijk gezag uit te oefenen;
    d. indien de Koning de uitoefening van het koninklijk gezag tijdelijk heeft neergelegd;
    e. zolang na het overlijden van de Koning of na diens afstand van het koningschap een opvolger ontbreekt.

  2. De regent wordt benoemd bij de wet. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.

  3. In de gevallen, genoemd in het eerste lid onder c en d, is de nakomeling van de Koning die zijn vermoedelijke opvolger is, van rechtswege regent indien hij de leeftijd van achttien jaar heeft bereikt.

  4. De regent zweert of belooft trouw aan de Grondwet en een getrouwe vervulling van zijn ambt, in een verenigde vergadering van de Staten-Generaal. De wet geeft nadere regels omtrent het regentschap en kan voorzien in de opvolging en de vervanging daarin. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.

  5. Op de regent zijn de artikelen 35 en 36 van overeenkomstige toepassing.

Artikel 38 - Uitoefening koninklijk gezag door RvS

Zolang niet in de uitoefening van het koninklijk gezag is voorzien, wordt dit uitgeoefend door de Raad van State.

Artikel 39 - Lidmaatschap koninklijk huis

De wet regelt, wie lid is van het koninklijk huis.

Artikel 40 - Uitkering koninklijk huis

  1. De Koning ontvangt jaarlijks ten laste van het Rijk uitkeringen naar regels bij de wet te stellen. Deze wet bepaalt aan welke andere leden van het koninklijk huis uitkeringen ten laste van het Rijk worden toegekend en regelt deze uitkeringen.

  2. De door hen ontvangen uitkeringen ten laste van het Rijk, alsmede de vermogensbestanddelen welke dienstbaar zijn aan de uitoefening van hun functie, zijn vrij van persoonlijke belastingen. Voorts is hetgeen de Koning of zijn vermoedelijke opvolger krachtens erfrecht of door schenking verkrijgt van een lid van het koninklijk huis vrij van de rechten van successie, overgang en schenking. Verdere vrijdom van belasting kan bij de wet worden verleend.

  3. De kamers der Staten-Generaal kunnen voorstellen van in de vorige leden bedoelde wetten alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

Artikel 41 - Inrichting huis Koning

De Koning richt, met inachtneming van het openbaar belang, zijn Huis in.

Artikel 42 - Ministeriële verantwoordelijkheid

  1. De regering wordt gevormd door de Koning en de ministers.

  2. De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk.

Artikel 43 - Regering en ministers

De minister-president en de overige ministers worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen.

Artikel 44 - Ministeries

  1. Bij koninklijk besluit worden ministeries ingesteld. Zij staan onder leiding van een minister.

  2. Ook kunnen ministers worden benoemd die niet belast zijn met de leiding van een ministerie.

Artikel 45 - Ministerraad

  1. De ministers vormen te zamen de ministerraad.

  2. De minister-president is voorzitter van de ministerraad.

  3. De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid.

Artikel 46 - Staatssecretarissen

  1. Bij koninklijk besluit kunnen staatssecretarissen worden benoemd en ontslagen.

  2. Een staatssecretaris treedt in de gevallen waarin de minister het nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen, in zijn plaats als minister op. De staatssecretaris is uit dien hoofde verantwoordelijk, onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister.

Artikel 47 - Ondertekening en contraseign

Alle wetten en koninklijke besluiten worden door de Koning en door een of meer ministers of staatssecretarissen ondertekend.

Artikel 48 - Ontslag en benoeming ministers

Het koninklijk besluit waarbij de minister-president wordt benoemd, wordt mede door hem ondertekend. De koninklijke besluiten waarbij de overige ministers en de staatssecretarissen worden benoemd of ontslagen, worden mede door de minister-president ondertekend.

Artikel 49 - Ambtseed minister en staatssecretaris

Op de wijze bij de wet voorgeschreven leggen de ministers en de staatssecretarissen bij de aanvaarding van hun ambt ten overstaan van de Koning een eed, dan wel verklaring en belofte, van zuivering af en zweren of beloven zij trouw aan de Grondwet en een getrouwe vervulling van hun ambt.
HOOFDSTUK 3

Staten-Generaal INLEIDING

Artikel 50 - Vertegenwoordiging

De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk.

Artikel 51 - Eerste en Tweede Kamer

  1. De Staten-Generaal bestaan uit de Tweede Kamer en de Eerste Kamer.

  2. De Tweede Kamer bestaat uit honderdvijftig leden.

  3. De Eerste Kamer bestaat uit vijfenzeventig leden.

  4. Bij een verenigde vergadering worden de kamers als één beschouwd.

Artikel 52 - Zittingsduur

  1. De zittingsduur van beide kamers is vier jaren.
  2. Indien voor de provinciale staten bij de wet een andere zittingsduur dan vier jaren wordt vastgesteld, wordt daarbij de zittingsduur van de Eerste Kamer in overeenkomstige zin gewijzigd.

Artikel 53 - Evenredige vertegenwoordiging

  1. De leden van beide kamers worden gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging binnen door de wet te stellen grenzen.
  2. De verkiezingen worden gehouden bij geheime stemming.

Artikel 54 - Verkiezing Tweede Kamer

  1. De leden van de Tweede Kamer worden rechtstreeks gekozen door de Nederlanders die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen ten aanzien van Nederlanders die geen ingezetenen zijn.

  2. Van het kiesrecht is uitgesloten hij die wegens het begaan van een daartoe bij de wet aangewezen delict bij onherroepelijke rechterlijke uitspraak is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van ten minste een jaar en hierbij tevens is ontzet van het kiesrecht.

Artikel 55 - Verkiezing Eerste Kamer

De leden van de Eerste Kamer worden gekozen door de leden van provinciale staten. De verkiezing wordt, behoudens in geval van ontbinding der kamer, gehouden binnen drie maanden na de verkiezing van de leden van provinciale staten.

Artikel 56 - Vereisten voor lidmaatschap

Om lid van de Staten-Generaal te kunnen zijn is vereist dat men Nederlander is, de leeftijd van achttien jaar heeft bereikt en niet is uitgesloten van het kiesrecht.

Artikel 57 - Incompatibiliteiten

  1. Niemand kan lid van beide kamers zijn.

  2. Een lid van de Staten-Generaal kan niet tevens zijn minister, staatssecretaris, lid van de Raad van State, lid van de Algemene Rekenkamer, Nationale ombudsman of substituut-ombudsman, of lid van of procureur-generaal of advocaat-generaal bij de Hoge Raad.

  3. Niettemin kan een minister of staatssecretaris, die zijn ambt ter beschikking heeft gesteld, dit ambt verenigen met het lidmaatschap van de Staten-Generaal, totdat omtrent die beschikbaarstelling is beslist.

  4. De wet kan ten aanzien van andere openbare betrekkingen bepalen dat zij niet gelijktijdig met het lidmaatschap van de Staten-Generaal of van een der kamers kunnen worden uitgeoefend.

Artikel 57a - Zwangerschap en ziekte

De wet regelt de tijdelijke vervanging van een lid van de Staten-Generaal wegens zwangerschap en bevalling, alsmede wegens ziekte.

Artikel 58 - Geloofsbrieven

Elke kamer onderzoekt de geloofsbrieven van haar nieuwbenoemde leden en beslist met inachtneming van bij de wet te stellen regels de geschillen welke met betrekking tot de geloofsbrieven of de verkiezing zelf rijzen.

Artikel 59 - Kiesrecht en verkiezingen

Alles, wat verder het kiesrecht en de verkiezingen betreft, wordt bij de wet geregeld.

Artikel 60 - Ambtsaanvaarding

Op de wijze bij de wet voorgeschreven leggen de leden van de kamers bij de aanvaarding van hun ambt in de vergadering een eed, dan wel verklaring en belofte, van zuivering af en zweren of beloven zij trouw aan de Grondwet en een getrouwe vervulling van hun ambt.

Artikel 61 - Voorzitter en griffier

  1. Elk der kamers benoemt uit de leden een voorzitter.

  2. Elk der kamers benoemt een griffier. Deze en de overige ambtenaren van de kamers kunnen niet tevens lid van de Staten-Generaal zijn.

Artikel 62 - Verenigde vergadering

De voorzitter van de Eerste Kamer heeft de leiding van de verenigde vergadering.

Artikel 63 - Geldelijke voorzieningen

Geldelijke voorzieningen ten behoeve van leden en gewezen leden van de Staten-Generaal en van hun nabestaanden worden bij de wet geregeld. De kamers kunnen een voorstel van wet ter zake alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

Artikel 64 - Ontbinding Kamers

  1. Elk der kamers kan bij koninklijk besluit worden ontbonden.

  2. Het besluit tot ontbinding houdt tevens de last in tot een nieuwe verkiezing voor de ontbonden kamer en tot het samenkomen van de nieuw gekozen kamer binnen drie maanden.

  3. De ontbinding gaat in op de dag waarop de nieuw gekozen kamer samenkomt.

  4. De wet stelt de zittingsduur van een na ontbinding optredende Tweede Kamer vast; de termijn mag niet langer zijn dan vijf jaren. De zittingsduur van een na ontbinding optredende Eerste Kamer eindigt op het tijdstip waarop de zittingsduur van de ontbonden kamer zou zijn geëindigd.

Artikel 65 - Troonrede

Jaarlijks op de derde dinsdag van september of op een bij de wet te bepalen eerder tijdstip wordt door of namens de Koning in een verenigde vergadering van de Staten-Generaal een uiteenzetting van het door de regering te voeren beleid gegeven.

Artikel 66 - Openbaarheid vergaderingen

  1. De vergaderingen van de Staten-Generaal zijn openbaar.

  2. De deuren worden gesloten, wanneer een tiende deel van het aantal aanwezige leden het vordert of de voorzitter het nodig oordeelt.

  3. Door de kamer, onderscheidenlijk de kamers in verenigde vergadering, wordt vervolgens beslist of met gesloten deuren zal worden beraadslaagd en besloten.

Artikel 67 - Quorum

  1. De kamers mogen elk afzonderlijk en in verenigde vergadering alleen beraadslagen of besluiten, indien meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden ter vergadering aanwezig is.

  2. Besluiten worden genomen bij meerderheid van stemmen.

  3. De leden stemmen zonder last.

  4. Over zaken wordt mondeling en bij hoofdelijke oproeping gestemd, wanneer één lid dit verlangt.

Artikel 68 - Inlichtingenplicht bewindslieden

De ministers en de staatssecretarissen geven de kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering mondeling of schriftelijk de door een of meer leden verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.

Artikel 69 - Aanwezigheid bewindslieden

  1. De ministers en de staatssecretarissen hebben toegang tot de vergaderingen en kunnen aan de beraadslaging deelnemen.

  2. Zij kunnen door de kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering worden uitgenodigd om ter vergadering aanwezig te zijn.

  3. Zij kunnen zich in de vergaderingen doen bijstaan door de personen, daartoe door hen aangewezen.

Artikel 70 - Recht van enquête

Beide kamers hebben, zowel ieder afzonderlijk als in verenigde vergadering, het recht van onderzoek (enquête), te regelen bij de wet.

Artikel 71 - Parlementaire onschendbaarheid

De leden van de Staten-Generaal, de ministers, de staatssecretarissen en andere personen die deelnemen aan de beraadslaging, kunnen niet in rechte worden vervolgd of aangesproken voor hetgeen zij in de vergaderingen van de Staten-Generaal of van commissies daaruit hebben gezegd of aan deze schriftelijk hebben overgelegd.

Artikel 72 - Reglement van orde

De kamers stellen elk afzonderlijk en in verenigde vergadering een reglement van orde vast.

HOOFDSTUK 4

Adviesorganen INLEIDING

Artikel 73 - Taak Raad van State

  1. De Raad van State of een afdeling van de Raad wordt gehoord over voorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur, alsmede over voorstellen tot goedkeuring van verdragen door de Staten-Generaal. In bij de wet te bepalen gevallen kan het horen achterwege blijven.

  2. De Raad of een afdeling van de Raad is belast met het onderzoek van de geschillen van bestuur die bij koninklijk besluit worden beslist en draagt de uitspraak voor.

  3. De wet kan aan de Raad of een afdeling van de Raad de uitspraak in geschillen van bestuur opdragen.

Artikel 74 - Rechtspositie leden

  1. De Koning is voorzitter van de Raad van State. De vermoedelijke opvolger van de Koning heeft na het bereiken van de leeftijd van achttien jaar van rechtswege zitting in de Raad. Bij of krachtens de wet kan aan andere leden van het koninklijk huis zitting in de Raad worden verleend.

  2. De leden van de Raad worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd.

  3. Op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden zij ontslagen.

  4. In de gevallen bij de wet aangewezen kunnen zij door de Raad worden geschorst of ontslagen.

  5. De wet regelt overigens hun rechtspositie

Artikel 75 - Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Raad van State

  1. De wet regelt de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de Raad van State.

  2. Bij de wet kunnen aan de Raad of een afdeling van de Raad ook andere taken worden opgedragen.

Artikel 76 - Algemene rekenkamer

De Algemene Rekenkamer is belast met het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk.

Artikel 77 - Rechtpositie leden rekenkamer

  1. De leden van de Algemene Rekenkamer worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd uit een voordracht van drie personen, opgemaakt door de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

  2. Op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden zij ontslagen.

  3. In de gevallen bij de wet aangewezen kunnen zij door de Hoge Raad worden geschorst of ontslagen.

  4. De wet regelt overigens hun rechtspositie.

Artikel 78 - Inrichting, samenstelling, bevoegdheid Rekenkamer

  1. De wet regelt de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de Algemene Rekenkamer.

  2. Bij de wet kunnen aan de Algemene Rekenkamer ook andere taken worden opgedragen.

Artikel 78a - Nationale ombudsman

  1. De Nationale ombudsman verricht op verzoek of uit eigen beweging onderzoek naar gedragingen van bestuursorganen van het Rijk en van andere bij of krachtens de wet aangewezen bestuursorganen.
  2. De Nationale ombudsman en een substituut-ombudsman worden voor een bij de wet te bepalen termijn benoemd door de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden zij ontslagen. In de gevallen bij de wet aangewezen kunnen zij door de Tweede Kamer der Staten-Generaal worden geschorst of ontslagen. De wet regelt overigens hun rechtspositie.
  3. De wet regelt de bevoegdheid en werkwijze van de Nationale ombudsman.
  4. Bij of krachtens de wet kunnen aan de Nationale ombudsman ook andere taken worden opgedragen.

Artikel 79 - Vaste colleges van advies

  1. Vaste colleges van advies in zaken van wetgeving en bestuur van het Rijk worden ingesteld bij of krachtens de wet.

  2. De wet regelt de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van deze colleges.

  3. Bij of krachtens de wet kunnen aan deze colleges ook andere dan adviserende taken worden opgedragen.

Artikel 80 - Openbaarmaking advies

  1. De adviezen van de in dit hoofdstuk bedoelde colleges worden openbaar gemaakt volgens regels bij de wet te stellen.

  2. Adviezen, uitgebracht ter zake van voorstellen van wet die door of vanwege de Koning worden ingediend, worden, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen, aan de Staten-Generaal overgelegd.

HOOFDSTUK 5

Wetgeving en bestuur INLEIDING

Artikel 81 - Wetgevende macht

De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk.

Artikel 82 - Indienen wetsvoorstel

  1. Voorstellen van wet kunnen worden ingediend door of vanwege de Koning en door de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

  2. Voorstellen van wet waarvoor behandeling door de Staten-Generaal in verenigde vergadering is voorgeschreven, kunnen worden ingediend door of vanwege de Koning en, voor zover de betreffende artikelen van hoofdstuk 2 dit toelaten, door de verenigde vergadering.

  3. Voorstellen van wet, in te dienen door de Tweede Kamer onderscheidenlijk de verenigde vergadering, worden bij haar door een of meer leden aanhangig gemaakt.

Artikel 83 - Toezending wetsvoorstel TK

Voorstellen van wet, ingediend door of vanwege de Koning, worden gezonden aan de Tweede Kamer of, indien daarvoor behandeling door de Staten-Generaal in verenigde vergadering is voorgeschreven, aan deze vergadering.

Artikel 84 - Wijziging wetsvoorstel

  1. Zolang een voorstel van wet, ingediend door of vanwege de Koning, niet door de Tweede Kamer onderscheidenlijk de verenigde vergadering is aangenomen, kan het door haar, op voorstel van een of meer leden, en vanwege de regering worden gewijzigd.

  2. Zolang de Tweede Kamer onderscheidenlijk de verenigde vergadering een door haar in te dienen voorstel van wet niet heeft aangenomen, kan het door haar, op voorstel van een of meer leden, en door het lid of de leden door wie het aanhangig is gemaakt, worden gewijzigd.

Artikel 85 - Toezending wetsvoorstel EK

Zodra de Tweede Kamer een voorstel van wet heeft aangenomen of tot indiening van een voorstel heeft besloten, zendt zij het aan de Eerste Kamer, die het voorstel overweegt zoals het door de Tweede Kamer aan haar is gezonden. De Tweede Kamer kan een of meer van haar leden opdragen een door haar ingediend voorstel in de Eerste Kamer te verdedigen.

Artikel 86 - Intrekking wetsvoorstel

  1. Zolang een voorstel van wet niet door de Staten-Generaal is aangenomen, kan het door of vanwege de indiener worden ingetrokken.

  2. Zolang de Tweede Kamer onderscheidenlijk de verenigde vergadering een door haar in te dienen voorstel van wet niet heeft aangenomen, kan het door het lid of de leden door wie het aanhangig is gemaakt, worden ingetrokken.

Artikel 87 - Aanneming en bekrachtiging

  1. Een voorstel wordt wet, zodra het door de Staten-Generaal is aangenomen en door de Koning is bekrachtigd.

  2. De Koning en de Staten-Generaal geven elkaar kennis van hun besluit omtrent enig voorstel van wet.

Artikel 88 - Bekendmaking en inwerkingtreding

De wet regelt de bekendmaking en de inwerkingtreding van de wetten. Zij treden niet in werking voordat zij zijn bekendgemaakt.

Artikel 89 - Algemene maatregel van bestuur

  1. Algemene maatregelen van bestuur worden bij koninklijk besluit vastgesteld.

  2. Voorschriften, door straffen te handhaven, worden daarin alleen gegeven krachtens de wet. De wet bepaalt de op te leggen straffen.

  3. De wet regelt de bekendmaking en de inwerkingtreding van de algemene maatregelen van bestuur. Zij treden niet in werking voordat zij zijn bekendgemaakt.

  4. Het tweede en derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op andere vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften.

Artikel 90 - Bevordering internationale rechtsorde

De regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde.

Artikel 91 - Goedkeuring verdrag

  1. Het Koninkrijk wordt niet aan verdragen gebonden en deze worden niet opgezegd zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal. De wet bepaalt de gevallen waarin geen goedkeuring is vereist.

  2. De wet bepaalt de wijze waarop de goedkeuring wordt verleend en kan voorzien in stilzwijgende goedkeuring.

  3. Indien een verdrag bepalingen bevat welke afwijken van de Grondwet dan wel tot zodanig afwijken noodzaken, kunnen de kamers de goedkeuring alleen verlenen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

Artikel 92 - Bevoegdheden volkenrechtelijke organisaties

Met inachtneming, zo nodig, van het bepaalde in artikel 91, derde lid, kunnen bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak worden opgedragen.

Artikel 93 - Verbindende kracht verdrag

Bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, hebben verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt.

Artikel 94 - Verdrag boven wet

Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Artikel 95 - Bekendmaking verdrag

De wet geeft regels omtrent de bekendmaking van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Artikel 96 - Oorlogsverklaring

  1. Het Koninkrijk wordt niet in oorlog verklaard dan na voorafgaande toestemming van de Staten-Generaal.

  2. De toestemming is niet vereist, wanneer het overleg met de Staten-Generaal ten gevolge van een feitelijk bestaande oorlogstoestand niet mogelijk is gebleken.

  3. De Staten-Generaal beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.

  4. Het bepaalde in het eerste en het derde lid is van overeenkomstige toepassing voor een verklaring dat een oorlog beëindigd is.

Artikel 97 - Krijgsmacht

  1. Ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde, is er een krijgsmacht.

  2. De regering heeft het oppergezag over de krijgsmacht.

Artikel 98 - Samenstelling krijgsmacht

  1. De krijgsmacht bestaat uit vrijwillig dienenden en kan mede bestaan uit dienstplichtigen.

  2. De wet regelt de verplichte militaire dienst en de bevoegdheid tot opschorting van de oproeping in werkelijke dienst.

Artikel 99 - Gewetensbezwaren militaire dienst

De wet regelt vrijstelling van militaire dienst wegens ernstige gewetensbezwaren.

Artikel 99a - Civiele verdediging

Volgens bij de wet te stellen regels kunnen plichten worden opgelegd ten behoeve van de civiele verdediging.

Artikel 100 - Inlichtingen over krijgsmacht

  1. De regering verstrekt de Staten-Generaal vooraf inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde. Daaronder is begrepen het vooraf verstrekken van inlichtingen over de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict.

  2. Het eerste lid geldt niet, indien dwingende redenen het vooraf verstrekken van inlichtingen verhinderen. In dat geval worden inlichtingen zo spoedig mogelijk verstrekt.

Artikel 101 - [vervallen]

Vervallen bij rijkswet van 20 juli 1995

Artikel 102 - [vervallen]

Vervallen bij rijkswet van 22 juni 2000

Artikel 103 - Uitzonderingstoestand

  1. De wet bepaalt in welke gevallen ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid bij koninklijk besluit een door de wet als zodanig aan te wijzen uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd; zij regelt de gevolgen.

  2. Daarbij kan worden afgeweken van de grondwetsbepalingen inzake de bevoegdheden van de besturen van provincies, gemeenten en waterschappen, van de grondrechten geregeld in de artikelen 6, voor zover dit de uitoefening buiten gebouwen en besloten plaatsen van het in dit artikel omschreven recht betreft, 7, 8, 9, 12, tweede en derde lid, en 13, alsmede van artikel 113, eerste en derde lid.

  3. Terstond na de afkondiging van een uitzonderingstoestand en voorts, zolang deze niet bij koninklijk besluit is opgeheven, telkens wanneer zij zulks nodig oordelen beslissen de Staten-Generaal omtrent het voortduren daarvan; zij beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.

Artikel 104 - Belastingheffing

Belastingen van het Rijk worden geheven uit kracht van een wet. Andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld.

 
 

Artikel 105 - Recht van begroting

  1. De begroting van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk wordt bij de wet vastgesteld.

  2. Jaarlijks worden voorstellen van algemene begrotingswetten door of vanwege de Koning ingediend op het in artikel 65 bedoelde tijdstip.

  3. De verantwoording van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk wordt aan de Staten-Generaal gedaan overeenkomstig de bepalingen van de wet. De door de Algemene Rekenkamer goedgekeurde rekening wordt aan de Staten-Generaal overgelegd.

  4. De wet stelt regels omtrent het beheer van de financiën van het Rijk.

Artikel 106 - Geldstelsel

De wet regelt het geldstelsel.

Artikel 107 - Codificatie

  1. De wet regelt het burgerlijk recht, het strafrecht en het burgerlijk en strafprocesrecht in algemene wetboeken, behoudens de bevoegdheid tot regeling van bepaalde onderwerpen in afzonderlijke wetten.

  2. De wet stelt algemene regels van bestuursrecht vast.

Artikel 108 - [vervallen]

Vervallen bij rijkswet van 25 februari 1999

Artikel 109 - Rechtspositie ambtenaren

De wet regelt de rechtspositie van de ambtenaren. Zij stelt tevens regels omtrent hun bescherming bij de arbeid en omtrent medezeggenschap.

 

Artikel 110 - Openbaarheid van bestuur

De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen.

 

Artikel 111 - Ridderorden

Ridderorden worden bij de wet ingesteld.
HOOFDSTUK 6

Rechtspraak INLEIDING

Artikel 112 - Civiele en administratieve rechtspraak

  1. Aan de rechterlijke macht is opgedragen de berechting van geschillen over burgerlijke rechten en over schuldvorderingen.

  2. De wet kan de berechting van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan, opdragen hetzij aan de rechterlijke macht, hetzij aan gerechten die niet tot de rechterlijke macht behoren. De wet regelt de wijze van behandeling en de gevolgen van de beslissingen.

Artikel 113 - Strafrechtspraak

  1. Aan de rechterlijke macht is voorts opgedragen de berechting van strafbare feiten.

  2. Tuchtrechtspraak door de overheid ingesteld wordt bij de wet geregeld.

  3. Een straf van vrijheidsontneming kan uitsluitend door de rechterlijke macht worden opgelegd.

  4. Voor berechting buiten Nederland en voor het oorlogsstrafrecht kan de wet afwijkende regels stellen.

Artikel 114 - Doodstraf

De doodstraf kan niet worden opgelegd.

Artikel 115 - Administratief beroep

Ten aanzien van de in artikel 112, tweede lid, bedoelde geschillen kan administratief beroep worden opengesteld.

Artikel 116 - Rechterlijke macht

  1. De wet wijst de gerechten aan die behoren tot de rechterlijke macht.

  2. De wet regelt de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de rechterlijke macht.

  3. De wet kan bepalen, dat aan rechtspraak door de rechterlijke macht mede wordt deelgenomen door personen die niet daartoe behoren.

  4. De wet regelt het toezicht door leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast uit te oefenen op de ambtsvervulling door zodanige leden en door de personen bedoeld in het vorige lid.

Artikel 117 - Rechtspositie leden rechterlijke macht

  1. De leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast en de procureur-generaal bij de Hoge Raad worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd.

  2. Op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden zij ontslagen.

  3. In de gevallen bij de wet bepaald kunnen zij door een bij de wet aangewezen, tot de rechterlijke macht behorend gerecht worden geschorst of ontslagen.

  4. De wet regelt overigens hun rechtspositie.

Artikel 118 - Hoge Raad

  1. De leden van de Hoge Raad der Nederlanden worden benoemd uit een voordracht van drie personen, opgemaakt door de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

  2. De Hoge Raad is in de gevallen en binnen de grenzen bij de wet bepaald, belast met de cassatie van rechterlijke uitspraken wegens schending van het recht.

  3. Bij de wet kunnen aan de Hoge Raad ook andere taken worden opgedragen.

Artikel 119 - Ambtsmisdrijven

De leden van de Staten-Generaal, de ministers en de staatssecretarissen staan wegens ambtsmisdrijven in die betrekkingen gepleegd, ook na hun aftreden terecht voor de Hoge Raad. De opdracht tot vervolging wordt gegeven bij koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede Kamer.

Artikel 120 - Toetsingsverbod

De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.

Artikel 121 - Openbaarheid terechtzittingen

Met uitzondering van de gevallen bij de wet bepaald vinden de terechtzittingen in het openbaar plaats en houden de vonnissen de gronden in waarop zij rusten. De uitspraak geschiedt in het openbaar.

Artikel 122 - Gratie

  1. Gratie wordt verleend bij koninklijk besluit na advies van een bij de wet aangewezen gerecht en met inachtneming van bij of krachtens de wet te stellen voorschriften.

  2. Amnestie wordt bij of krachtens de wet verleend.

HOOFDSTUK 7

Decentralisatie INLEIDING

Artikel 123 - Instelling provincies en gemeenten

  1. Bij de wet kunnen provincies en gemeenten worden opgeheven en nieuwe ingesteld.

  2. De wet regelt de wijziging van provinciale en gemeentelijke grenzen.

Artikel 124 - Autonomie en medebewind

  1. Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen overgelaten.

  2. Regeling en bestuur kunnen van de besturen van provincies en gemeenten worden gevorderd bij of krachtens de wet.

Artikel 125 - Organen decentrale besturen

  1. Aan het hoofd van de provincie en de gemeente staan provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad. Hun vergaderingen zijn openbaar, behoudens bij de wet te regelen uitzonderingen.

  2. Van het bestuur van de provincie maken ook deel uit gedeputeerde staten en de commissaris van de Koning, van het bestuur van de gemeente het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester.

Artikel 126 - Ambtsinstructie commissaris koning

Bij de wet kan worden bepaald, dat de commissaris van de Koning wordt belast met de uitvoering van een door de regering te geven ambtsinstructie.

Artikel 127 - Vaststelling verordening

Provinciale staten en de gemeenteraad stellen, behoudens bij de wet of door hen krachtens de wet te bepalen uitzonderingen, de provinciale onderscheidenlijk de gemeentelijke verordeningen vast.

Artikel 128 - Toekenning bevoegdheden

Behoudens in de gevallen bedoeld in artikel 123, kan de toekenning van bevoegdheden, als bedoeld in artikel 124, eerste lid, aan andere organen dan die, genoemd in artikel 125, alleen door provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad geschieden.

Artikel 129 - Verkiezing vertegenwoordigend orgaan

  1. De leden van provinciale staten en van de gemeenteraad worden rechtstreeks gekozen door de Nederlanders, tevens ingezetenen van de provincie onderscheidenlijk de gemeente, die voldoen aan de vereisten die gelden voor de verkiezing van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Voor het lidmaatschap gelden dezelfde vereisten.
  2. De leden worden gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging binnen door de wet te stellen grenzen.
  3. De artikelen 53, tweede lid, en 59 zijn van toepassing. Artikel 57a is van overeenkomstige toepassing.
  4. De zittingsduur van provinciale staten en de gemeenteraad is vier jaren, behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen.
  5. De wet bepaalt welke betrekkingen niet gelijktijdig met het lidmaatschap kunnen worden uitgeoefend. De wet kan bepalen, dat beletselen voor het lidmaatschap voortvloeien uit verwantschap of huwelijk en dat het verrichten van bij de wet aangewezen handelingen tot het verlies van het lidmaatschap kan leiden.
  6. De leden stemmen zonder last.

Artikel 130 - Kiesrecht gemeenteraad niet-Nederlanders

De wet kan het recht de leden van de gemeenteraad te kiezen en het recht lid van de gemeenteraad te zijn toekennen aan ingezetenen, die geen Nederlander zijn, mits zij tenminste voldoen aan de vereisten die gelden voor ingezetenen die tevens Nederlander zijn.

Artikel 131 - Benoeming commissaris Koning

De commissaris van de Koning en de burgemeester worden bij koninklijk besluit benoemd.

Artikel 132 - Inrichting, samenstelling, bevoegdheid decentrale besturen

  1. De wet regelt de inrichting van provincies en gemeenten, alsmede de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen.

  2. De wet regelt het toezicht op deze besturen.

  3. Besluiten van deze besturen kunnen slechts aan voorafgaand toezicht worden onderworpen in bij of krachtens de wet te bepalen gevallen.

  4. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden bij koninklijk besluit wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

  5. De wet regelt de voorzieningen bij in gebreke blijven ten aanzien van regeling en bestuur, gevorderd krachtens artikel 124, tweede lid. Bij de wet kunnen met afwijking van de artikelen 125 en 127 voorzieningen worden getroffen voor het geval het bestuur van een provincie of een gemeente zijn taken grovelijk verwaarloost.

  6. De wet bepaalt welke belastingen door de besturen van provincies en gemeenten kunnen worden geheven en regelt hun financiële verhouding tot het Rijk.

Artikel 133 - Waterschappen

  1. De opheffing en instelling van waterschappen, de regeling van hun taken en inrichting, alsmede de samenstelling van hun besturen, geschieden volgens bij de wet te stellen regels bij provinciale verordening, voor zover bij of krachtens de wet niet anders is bepaald.

  2. De wet regelt de verordenende en andere bevoegdheden van de besturen van de waterschappen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen.

  3. De wet regelt het provinciale en overige toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

Artikel 134 - Publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie

  1. Bij of krachtens de wet kunnen openbare lichamen voor beroep en bedrijf en andere openbare lichamen worden ingesteld en opgeheven.

  2. De wet regelt de taken en de inrichting van deze openbare lichamen, de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen. Bij of krachtens de wet kan aan hun besturen verordenende bevoegdheid worden verleend.

  3. De wet regelt het toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

Artikel 135 - Gemeenschappelijke regelingen

De wet geeft regels ter voorziening in zaken waarbij twee of meer openbare lichamen zijn betrokken. Daarbij kan in de instelling van een nieuw openbaar lichaam worden voorzien, in welk geval artikel 134, tweede en derde lid, van toepassing is.

Artikel 136 - Geschillen

De geschillen tussen openbare lichamen worden bij koninklijk besluit beslist, tenzij deze behoren tot de kennisneming van de rechterlijke macht of hun beslissing bij de wet aan anderen is opgedragen.
HOOFDSTUK 8

Herziening grondwet INLEIDING

Artikel 137 - Grondwetswijziging

  1. De wet verklaart, dat een verandering in de Grondwet, zoals zij die voorstelt, in overweging zal worden genomen.

  2. De Tweede Kamer kan, al dan niet op een daartoe door of vanwege de Koning ingediend voorstel, een voorstel voor zodanige wet splitsen.

  3. Na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid, wordt de Tweede Kamer ontbonden.

  4. Nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen, overwegen beide kamers in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid. Zij kunnen dit alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

  5. De Tweede Kamer kan, al dan niet op een daartoe door of vanwege de Koning ingediend voorstel, met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen een voorstel tot verandering splitsen.

Artikel 138 - Aanpassing niet gewijzigde bepalingen

  1. Voordat de in tweede lezing aangenomen voorstellen tot verandering in de Grondwet door de Koning worden bekrachtigd, kunnen bij de wet:

    a. de aangenomen voorstellen en de ongewijzigd gebleven bepalingen van de Grondwet voor zoveel nodig aan elkaar worden aangepast;

    b. de indeling in en de plaats van hoofdstukken, paragrafen en artikelen, alsmede de opschriften worden gewijzigd.

  2. Een voorstel van wet, houdende voorzieningen als bedoeld in het eerste lid onder a, kunnen de kamers alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.

Artikel 139 - Bekendmaking en inwerkingtreding

De veranderingen in de Grondwet, door de Staten-Generaal aangenomen en door de Koning bekrachtigd, treden terstond in werking, nadat zij zijn bekendgemaakt.

Artikel 140 - Handhaving bestaande regelgeving

Bestaande wetten en andere regelingen en besluiten die in strijd zijn met een verandering in de Grondwet, blijven gehandhaafd, totdat daarvoor overeenkomstig de Grondwet een voorziening is getroffen.

Artikel 141 - Bekendmaking herziene Grondwet

De tekst van de herziene Grondwet wordt bij koninklijk besluit bekendgemaakt, waarbij hoofdstukken, paragrafen en artikelen kunnen worden vernummerd en verwijzingen dienovereenkomstig kunnen worden veranderd.

Artikel 142 - Aanpassing Grondwet aan Statuut

De Grondwet kan bij de wet met het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden in overeenstemming worden gebracht. De artikelen 139, 140 en141 zijn van overeenkomstige toepassing.

WETENSCHAPPELIJK COMMENTAAR

G. Overkleeft-Verburg

ARTIKEL 10 - Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer

INHOUD
  1. Historische ontwikkeling, algemene inleiding
  2. De historie van artikel 10 van de Grondwet
  3. De betekenis van artikel 10 van de Grondwet
  4. Europese en internationale regelingen
  5. De artikelen 7 en 8 in het Handvest van de grondrechten
  6. Voorgestelde wijzigingen van artikel 10 van de Grondwet
  7. Derdenwerking
  8. De beperkingsclausules
  9. Jurisprudentie
  10. Literatuur
  11. Historische versies
 
Editie februari 2014[1]

1. Historische ontwikkeling, algemene inleiding

De opneming van een zelfstandig grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in de Grondwet is een uitvloeisel van felle protestbewegingen in de jaren zestig en de weerslag daarvan op de politieke besluitvorming. Door de in de jaren 1960-1965 uitgezonden televisieserie 'De bezetting' van Lou de Jong en de publicatie in 1965 van de tweedelige studie van Jacques Presser, Ondergang, werd de jodenvervolging tijdens de oorlog voor het eerst breed bespreekbaar. De beschikbaarheid van een deugdelijke bevolkingsboekhouding,[2] op gemeentelijk en op nationaal niveau, in combinatie met een door de bezetter ingevoerde identificatieplicht op basis van een in de oorlogsjaren onvervalsbaar blijkend identificatiebewijs, was bij de uitvoering een uiterst effectief instrument gebleken.[3] Het is deze historische ervaring die het maatschappelijk protest in die periode tegen nieuwe vormen van gegevensverwerking door de overheid vleugels gaf.

Ook was het de periode van de Koude Oorlog, met de Cuba Crisis in 1962 en het neerslaan van de opstand in Tsjecho-Slowakije (Praagse Lente) door de Sovjet-Unie als dieptepunten, nog afgezien van het polariserende effect van de slepende Vietnam Oorlog. In het maatschappelijk klimaat van die tijd speelde de literatuur een belangrijke rol. Generaties, waaronder de mijne, zijn op school opgevoed met de boeken van Engelse schrijver, journalist en criticus George Orwell, in het bijzonder 'Animal Farm' uit 1984 en 'Nineteen Eighty-Four' (1984) uit 1949.[4] De term 'Big Brother' komt uit laatstgenoemd boek, evenals begrippen als: newspeak, doublethink en thoughtcrime. In het verlengde van deze boeken is de taal verrijkt met het begrip 'Orwellian' als aanduiding van manipulatie, bedrog en 'secret surveillance' door een autoritaire of totalitaire staat.[5] De blijvende betekenis van Orwell is het creëren van een begrippenkader dat nog steeds bruikbaar is als 'framing' van het publiek debat over vormen van surveillance.[6]

Het is voorts in deze jaren dat de verwerking van (persoons)gegevens in toenemende mate werd geautomatiseerd, zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid. Computers werden normaal en de ontwikkeling van de informatica (IT) nam een grote vlucht. In die periode gaat het nog om grootschalige gegevensverwerking op basis van zogenaamde mainframes in daartoe ingerichte rekencentra.[7] De snelheid in het verloop van dit transformatieproces, zeker bij de overheid, hield tevens verband met de eigen computerindustrie: Philips Electrologica in Apeldoorn.[8]

Dit decennium was tevens de periode van groeiende welvaart en opbouw van de verzorgingsstaat[9] via de invoering van nieuwe volks- en werknemersverzekeringen, met de op 1 januari 1965 ingevoerde Algemene bijstandswet als belangrijk vangnet. De uitvoering van deze nieuwe wetten en uitvoeringsregelingen betekende een sterke uitbreiding van het overheidsapparaat. Daarbij was het uitgangspunt om de verwachte uitvoeringskosten via een maximale inzet van IT zoveel mogelijk te beperken.[10] De modernisering van de bevolkingsboekhouding was hiervan een belangrijk onderdeel. Een daartoe ingestelde commissie adviseerde in 1967 tot de invoering van zowel een centrale personenadministratie als een algemeen persoonsnummer. Het laatste voorstel werd door de regering overgenomen en in 1968 in het Besluit bevolkingsboekhouding vastgelegd (A-nummer). Over de inrichting van een centrale personenadministratie adviseerde vervolgens een nieuwe commissie. Dit rapport ging naar de Tweede Kamer.[11]

Het was de volkstelling van 28 februari 1971 die fungeerde als cumulatiepunt van het maatschappelijk protest tegen deze ontwikkelingen.[12] Er werden meer gegevens gevraagd dan bij vorige gelegenheden en de verwerking door het CBS zou voor het eerst geautomatiseerd verlopen. Deze volkstelling is gedeeltelijk mislukt, niet zozeer door het percentage weigeringen (6 %), maar vooral door verwerkingsproblemen. Het verzet tegen de volkstelling als methode van gegevensverwerking bleek nadien nog toe te nemen, zodat in 1981 bij wet werd bepaald dat in dat jaar geen volkstelling zou plaatsvinden en in 1991 de Volkstellingenwet definitief werd ingetrokken. Sindsdien wordt de in het kader van de EG/EU verplicht aan te leveren statistische informatie verkregen via registertellingen.[13]

Ook overigens had het protest tegen de volkstelling effecten die tot op heden doorwerken.[14]
Allereerst de brede bewustwording van de privacyrisico’s van grootschalige verwerking van persoonsgegevens, ook in politiek en bestuur. Bovendien was dit verzet een belangrijk onderdeel van het democratiseringsstreven in die jaren. En, niet in het minst, het bleek ook, effectief. Medio 1970, dus nog voorafgaand aan de volkstelling, maar onder invloed van het verzet, is in de ministerraad het besluit genomen dat er een algemene privacywet diende te komen, zowel geldend voor de overheid als voor het bedrijfsleven, waarin de rechtspositie van de geregistreerde en het toezicht op geautomatiseerde gegevensbestanden geregeld zou worden.[15] De voorbereiding ervan werd opgedragen aan een daartoe in 1972 ingestelde Staatscommissie bescherming persoonlijke levenssfeer in verband met persoonsregistraties (de Staatscommissie-Koopmans). Deze commissie bracht in 19 74 een Interimrapport uit en in 1976 haar Eindrapport.[16] Het tweede spoor was de voorbereiding van een Wet op de Centrale Personenadministratie (CPA) met een zelfstandige privacyparagraaf. Uiteindelijk is de betreffende wet, de Wet bescherming persoonsregistraties, pas op 1 juli 1989 ingevoerd.

Het derde spoor betrof het besluit tot uitbreiding van de grondrechtenbescherming, toegespitst op de bescherming van persoonsgegevens, uiteindelijk uitmondend in de opneming van artikel 10 in de grondwetswijziging van 1983. Hieruit blijkt dat de waarborging van een algemeen geformuleerd grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (privacy) in de Grondwet in het bijzonder de functie had van vertrouwensherstel in de relatie overheid-burger, en wel via een explicitering van dit in de rechtsstaatsidee reeds in belangrijke mate in het legaliteitsbeginsel verankerde vrijheidsrecht op constitutioneel niveau. Dit vertrouwensherstel werd als noodzakelijke voorwaarde gezien om verder te kunnen gaan met de modernisering van de overheidsadministratie, met name met de automatisering van de bevolkingsadministratie en de invoering van een centraal persoonsnummer. Deze bijzondere achtergrond in de binnenlandse politiek verklaart dan ook dat onze grondwet inmiddels voorziet in een zelfstandig, algemeen geformuleerd grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, met een specifieke voorziening voor de bescherming van persoonsgegevens, en de omringende landen, de Bondsrepubliek Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, niet.

Vertrouwensherstel via normbevestiging op het niveau van de grondrechten is een niet ongebruikelijke reflex, zoals blijkt uit de hierna nog aan de orde komende reactie in VN-verband op de grootschalige NSA-(internet)aftap- en afluisteraffaire door Amerikaanse en Britse geheime diensten.

De afschaffing van de volkstelling had enkele ongedachte neveneffecten. Allereerst de privacy-paradox: de rechtvaardiging van grootschalig (neven)gebruik van uitvoeringsregistraties binnen de overheid voor beleidsdoeleinden.[17] Maar ook de kwaliteitsproblematiek van de bevolkingsadministratie. Volkstellingen zijn in Nederland traditioneel gebruikt als correctieslag op de bevolkingsboekhouding.[18] Dat kon niet meer. Het alternatief: gegevensvergelijking via koppeling van verschillende persoonsregistraties, bracht nieuwe privacybezwaren. De kwaliteit van de persoonsgegevens in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA), sinds 6 januari 2014 omgedoopt tot Basisregistratie personen (BRP), gebaseerd op de Wet basisregistratie personen (Wet BRP),[19] is des te dringender geworden sinds de opneming van een gebruiksplicht voor bestuursorganen in de Wet GBA.[20]

Voorts meen ik dat er nog een ander, minder grijpbaar effect is, dat uiteindelijk negatief heeft uitgewerkt op de rechtsontwikkeling in de achterliggende periode, met name in het bestuursrecht. Dat is dat aan het recht op privacy en gegevensbescherming een min of meer activistisch, beleidsmatig, element is blijven aankleven. Dit heeft negatief uitgewerkt op de ontwikkeling van de juridische dogmatiek, in het bijzonder in het publiekrecht, resulterend in een belangrijke mate van rechtsonzekerheid.

Het volkstellingsprotest heeft door zijn invloed op het publiek debat uiteindelijk ook de CPA doen sneuvelen, de maatschappelijke weerstand hiertegen was te groot geworden. Bovendien wist de VNG in de onderhandelingen met Binnenlandse Zaken het privacy-argument uitstekend met het gemeentelijk belang van een gedecentraliseerde bevolkingsboekhouding te verbinden. Het privacy-protest liep dus parallel met een binnenlands bestuurlijk belang. Toen de techniek (datacommunicatie) dit mogelijk maakte is uiteindelijk in 1984 gekozen voor een gedecentraliseerde, gemeentelijke basisadministratie in combinatie met een systeem van geautomatiseerd berichtenverkeer. Deze GBA, op basis van de Wet GBA,[21] is in 1994 definitief ingevoerd. Wat van de kabinetsvoornemens wel is gerealiseerd is, dat de GBA, thans de BRP, een zelfstandig privacy-regime kent, derhalve niet onder de Wet bescherming persoonsgegevens valt, tenzij naar artikelen in deze wet is verwezen.

De GBA is ontwikkeld in het pre-internettijdperk. Het destijds (1984) technologisch geavanceerde uitgangspunt van geautomatiseerd berichtenverkeer via een datacommunicatienetwerk bleek al snel na de definitieve invoering ervan in 1994, op de drempel van de doorbraak van internet, gedateerd te zijn. Om die reden is in 2001 formeel een project modernisering GBA gestart,[22] nadien aangeduid met de afkorting: mGBA, mede op basis van aanbevelingen van de Adviescommissie Modernisering GBA.[23] Op basis van dit advies van deze commissie is besloten tot de realisering van een centrale verstrekkingsvoorziening bij het ministerie van Binnenlandse Zaken,[24] nadien aangeduid als 'landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA', de LRD. Hiertoe werd voorzien in een wijziging van het Besluit gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens.[25] Snel nadien is dit centrale persoonsregister ten behoeve van de systematische gegevensverstrekking uit de basisadministraties aan buitengemeentelijke afnemers en bijzondere derden, op grond van een nieuwe wijziging van het Besluit GBA,[26] uitgebreid tot alle, in de gemeentelijke basisadministraties opgenomen persoonslijsten, en is de aanduiding gewijzigd in de neutrale term 'verstrekkingsvoorziening', in de wandeling: GBA-V genoemd.[27] Naar blijkt uit zijn advies van 18 april 2003 heeft de Raad van State bezwaar gemaakt tegen deze ontwikkeling vanwege het ontbreken van een wettelijke grondslag. De Raad was van oordeel dat het hier ging om een nieuwe verzameling van persoonsgegevens, op basis van alle GBA’s, zodat deze ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Grondwet een grondslag in de formele wet behoefde. Ook overigens waren er bezwaren, zodat de Raad van State adviseerde niet overeenkomstig het ontwerpbesluit te besluiten. Dit advies is echter gepasseerd. Bij de advisering inzake de invoering van de verstrekkingsvoorziening is op dit, gezien het karakter van deze centrale persoonsregistratie, mijns inziens volstrekt terechte bezwaar, niet teruggekomen, maar is volstaan met een zogenaamd advies conform. Volgens de stukken heeft het College bescherming persoonsgegevens met betrekking tot de wijzigingen van het besluit GBA in 2003 en 2005 een positief advies afgegeven.[28]

Met de inwerkingtreding van de Wet BRP (Basisregistratie personen) op 6 januari 2014 is in artikel 1.9 alsnog voorzien in een wettelijke grondslag voor deze centrale voorziening. Hieruit blijkt dat de basisadministratie uit twee onderdelen bestaat: de gemeentelijke en de centrale voorzieningen. Anders dan mocht worden verwacht is dit begrip niet gedefinieerd in de betekenisbepaling van deze wet (artikel 1.1) of elders, maar moet de betekenis ervan bij elkaar worden gesprokkeld op basis van de bepalingen in Wet, Besluit en Regeling BRP, de wetsgeschiedenis en de toelichtingen op de uitvoeringsregelingen. Daaruit blijkt dat het met name gaat om continuering van GBA-V, dat wil zeggen een centrale, aan de gemeentelijke BRP’s ontleende, persoonsregistratie ten behoeve van on line-systematische gegevensverstrekking aan afnemers en bijzondere derden. De CPA is er niet gekomen, echter wel een variant die daar veel op lijkt. Het leven is dus sterker gebleken dan de leer. Wat gebleven is, is de keuze voor een versluierend begrips- en taalgebruik.

Wat in de aanloop naar de grondwetswijziging van 1983 en de opneming van een zelfstandig grondrecht op eerbieding van de persoonlijke levenssfeer, met regelingsplichten van de wetgever inzake de bescherming van persoonsgegevens, nog niet kon worden voorzien, was de versnelling van de Europese eenwording, die inmiddels van grote invloed is gebleken op het privacyrecht, in het bijzonder het recht op de bescherming van persoonsgegevens. Het startschot werd gegeven door de indiening door de Europese Commissie op 13 september 1990 van een voorstel voor een EG-Richtlijn bescherming persoonsgegevens, de latere richtlijn 95/46/EG, die in 1995 is vastgesteld en in 1998 in werking is getreden. Van historisch belang is voorts de afkondiging van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie op 7 december 2000 in Nice, dat met het Verdrag van Lissabon sinds 1 december 2009 dezelfde juridische waarde als de verdragen heeft gekregen (artikel, 6 eerste lid, VEU)

 

2. De historie van artikel 10 van de Grondwet

 
Voorgeschiedenis
De voorgeschiedenis van het huidige artikel 10 van de Grondwet loopt over drie sporen.
Uitgangspunt is het door het Mministerie van Binnenlandse Zaken geïnitieerde ambtelijk rapport 'Proeve van een nieuwe grondwet' uit 1966.[29] Het advies was beperkt tot een herformulering van het reeds bestaande huisrecht en het briefgeheim, aan te vullen met de opneming van het telefoongeheim (artikelen 11 en 12 van de Grondwet). Met deze grondrechten werd geen derdenwerking beoogd.[30] Deze beperking hield verband met de opzet van de Proeve: de advisering over . Deze beperking vloeide mede voort uit de opzet van de Proeve: het actualiseren van de grondrechten in de Grondwet, voor zover noodzakelijk in aanvulling op het EVRM, in dit geval artikel 8, het grondrecht op eerbiediging van het privéleven.

Onder invloed van de hiervoor geschetste maatschappelijke ontwikkelingen ging de Staatscommissie Cals/Donner (1967-1971),[31] mede in het verlengde van de Proeve, beduidend verder.[32] In het Tweede rapport van 1969 adviseert de Staatscommissie om de 'waarborgen tegen inbreuken van de zijde van de overheid op de persoonlijke levenssfeer', te weten: het huisrecht en het briefgeheim, uitgebreid met het telefoon- en telegraafgeheim, in één artikel onder te brengen en wel in artikel 12.[33] Daarbij is open gehouden of deze privacy-catalogus nog verdere uitbreiding behoefde. 'Dat de privacy in de huidige tijd bijzonder kwetsbaar is gebleken en uit dien hoofde behoefte bestaat aan nadere wettelijke bescherming naast de in het voorgestelde artikel vastgelegde waarborgen, behoeft geen betoog', aldus de Staatscommissie ter toelichting.[34] In haar, in 1971 uitgebrachte Eindrapport[35] adviseert zij vervolgens tot een aanvulling: de opneming in artikel 84 een afzonderlijk 'sociaal grondrecht',[36] in de vorm van een regelingsverplichting van de wetgever. De voorgestelde tekst was aldus: 'De wet stelt regels ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer.' De Staatscommissie wilde met dit artikel een grondwettelijke grondslag in de wetgeving opnemen voor wetgeving die aspecten van de privacy zou moeten beschermen tegen inbreuken, immers: 'Het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer vindt door deze bepaling erkenning als te behoren tot de grondslagen van de rechtsorde'.[37] Omdat aan grondrechten in de visie van de Staatscommissie geen derdenwerking toekwam, is nog afzonderlijk stilgestaan bij de vraag of opneming van een specifieke regelingsplicht van de wetgever met betrekking tot inzage en correctie van persoonsgegevens wenselijk was. In meerderheid[38] beschouwde de Staatscommissie de opneming een dergelijke voorziening als nog niet opportuun, hoezeer het wettelijk regelen van bepaalde onderdelen van de bescherming van persoonsgegevens ook wenselijk en noodzakelijk werd gevonden.[39] De minderheid bleef evenmin van mening dat de grondwetgever de ontwikkeling actief diende te begeleiden, op basis van de volgende, in de Grondwet op te nemen tekst: 'De wet stelt regels inzake de aanspraken van personen op inzage van over hen verzamelde gegevens en de bevoegdheid daarvan verbetering te vragen.'[40]

Het derde spoor is de door het kabinet-Den Uyl in 1974 uitgebrachte Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid.[41] Hierin is het minderheidsstandpunt uit de Staatscommissie Cals/Donner overgenomen, met als motivering: “De regering heeft oog voor de bezwaren die voortvloeien uit de omstandigheid dat in toenemende mate persoonlijke gegevens worden verzameld en verwerkt. Zij acht de totstandkoming van wettelijke regelen, waardoor aan dit verzamelen en verwerken beperkingen kunnen worden gesteld dan ook gewenst. Daarnaast is zij van mening, dat in de Grondwet een opdracht aan de wetgever om regels te stellen ten aanzien van het recht op inzage en verbetering van verzamelde gegevens niet mag ontbreken.” Vandaar de conclusie: “De Grondwet dient een bepaling te bevatten inzake het recht op inzage van persoonlijke gegevens.” Inmiddels was in 1972 de Staatscommissie-Koopmans ingesteld[42] met als taakopdracht: “het uitbrengen van advies over de vraag welke wettelijke of andere maatregelen wenselijk zijn ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het gebruik van geautomatiseerde registratiesystemen voor personen”. Kritiek op de onbepaaldheid van de beoogde regelingsplicht werd dan ook gepareerd met een verwijzing naar de taakopdracht aan deze Staatscommissie, die in 1974 een interimrapport en in 1976 een Eindrapport[43] uitbracht.

Een nieuw grondrecht
Zoals hiervoor beschreven is de huidige tekst van artikel 10 van de Grondwet het resultaat van relatief snel evaluerende rechtsopvattingen, in wisselwerking met de ontwikkeling en grootschalige toepassing van de informatietechnologie (automatisering). De opneming van een zelfstandig grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer was een onderdeel van de grondwetsherziening van 1983. Het wetsvoorstel met betrekking tot de nieuwe grondrechtenparagraaf, (thans de artikelen 1 t/m 17) in Hoofdstuk 1 van de Grondwet, is op 2 april 1976 bij de Tweede Kamer ingediend.[44]

Het centrale element in het advies van de Staatscommissie Cals/Donner, dat het belang van de persoonlijke levensfeer tot de grondslagen van de rechtsorde behoort en als zodanig erkenning in de Grondwet behoeft, vormt vormde het uitgangspunt van het regeringsvoorstel met betrekking tot artikel 10 van de Grondwet. “Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer wordt in onze samenleving thans terecht beschouwd als een essentiële voorwaarde voor een menswaardig bestaan en als een van de grondslagen van onze rechtsorde. Wij zijn dan ook met de staatscommissie van mening, dat aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer een plaats onder de grondrechten moet worden toegekend”, aldus de memorie van toelichting.[45]

In de uiteindelijk in het wetsvoorstel van 1976 voorgestelde opgenomen tekst van artikel 10 is echter aan dit uitgangspunt in het eerste lid een veel krachtiger inhoud gegeven. “Reeds deze fundamentele betekenis van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer houdt een rechtvaardiging in om, anders dan de staatscommissie heeft aanbevolen, niet te volstaan met dit recht louter als een opdracht aan de wetgever bij de sociale grondrechten in te delen maar als een direct werkend recht in het onderhavige wetsontwerp op te nemen. Ook een analyse van de inhoud van dit recht leidt hiertoe. (…) Het uitgangspunt is (…), dat het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer naar zijn inhoud in de eerste plaats op de vrijheidssfeer van de burger betrekking heeft, en als direct werkend recht moet worden geredigeerd”.[46] Ter motivering wordt verwezen naar het eerder als klassieke grondrechten in de Grondwet vastgelegde huisrecht en briefgeheim. Voorts wordt aangehaakt bij de artikelen 8 van het EVRM en 17 van het IVBPR, waarin het algemeen geformuleerde recht op eerbiediging van het privéleven, als eerste van een aantal bijzondere privacy-grondrechten wordt genoemd.[47]

Naar vervolgens wordt opgemerkt sluit de opneming van een klassiek grondrecht niet uit, dat de persoonlijke levenssfeer gebieden bestrijkt waar een opdracht aan de wetgever nodig is. Dat geldt in het bijzonder voor de bescherming van persoonsgegevens (het aanleggen en gebruiken van registraties van persoonsgegevens). Vandaar de opneming van een uitdrukkelijke opdracht aan de wetgever in het tweede lid van artikel 10 om met betrekking tot het vastleggen van persoonsgegevens “regelend op te treden”. Daarbij worden het eerste en het tweede lid uitdrukkelijk met elkaar in verband gebracht: “Dit lid vormt, tezamen met het eerste lid, tevens een grondwettelijke grondslag voor een wetgeving, die met de verschillende zeer uiteenlopende situaties rekening kan houden.”[48]

De opneming van het derde lid in artikel 10 ziet uitdrukkelijk op de rechtspositie van de geregistreerde bij de verwerking van zijn persoonsgegevens, ter bevordering dat de burger voor zijn belangen kan opkomen. Dus een vorm van “empowerment”. De rechten op kennisneming en verbetering worden daartoe in het derde lid van artikel 10 van de Grondwet uitgelicht, mede in aansluiting op het minderheidsstandpunt van de Staatscommissie Cals/Donner. “Wij onderschrijven de gedachte, dat een opdracht aan de wetgever als bovenbedoeld in de Grondwet niet meer mag ontbreken. Wij gaan daarbij nog wat verder door deze opdracht ook te doen gelden voor de kennisneming van het gebruik, dat van de vastgelegde gegevens wordt gemaakt. Dit gebruik immers kan (…) van betekenis zijn voor de vraag of iemands persoonlijke levenssfeer is aangetast. De mogelijkheid om van dit gebruik kennis te nemen is daarom voor de burger evenzeer van belang als de mogelijkheid om ervan kennis te nemen welke gegevens over hem zijn vastgelegd. Deze gedachten zijn tot uitdrukking gebracht in het derde lid.”[49]

Het derde lid is dus van bijzondere betekenis. Want het gaat hierin niet primair om de verbijzondering van de regelingsplicht van de wetgever in het tweede lid, maar om de visie van de grondwetgever op de centrale positie van het inzage- en correctierecht in het systeem van gegevensbescherming, slaat derhalve terug op de waarborgfunctie in het eerste lid.

Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer is het voorstel inzake artikel 10, tweede lid, op wens van de Tweede Kamer bij Nota van wijzigingen[50] uitgebreid en werd de voorgestelde tekst: “ De wet stelt regels ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het vastleggen van persoonsgegevens”, uitgebreid met het element “en verstrekken”.

De belangrijkste, inhoudelijke wijziging van het nieuw voorgestelde grondrecht op persoonlijke levenssfeer in artikel 10, eerste lid, betrof echter de afsplitsing en verzelfstandiging van het recht op onaantastbaarheid van zijn lichaam, thans opgenomen in artikel 11 van de Grondwet.

De discussie in de Tweede Kamer vond plaats op basis van het amendement-Kappeyne van de Coppello c.s.[51] Hierin werd voorgesteld om in artikel 10 een nieuw tweede lid op te nemen, met als tekst: “Ieder heeft, behoudens bij de wet te stellen beperkingen, recht op onaantastbaarheid van zijn lichaam”. De indieners vonden de waarborging van dit beginsel zo belangrijk, dat zij dit recht op lichamelijke integriteit specifiek als grondrecht opgenomen wensten te zien, anders dan via een interpretatie van het begrip persoonlijke levenssfeer. Door het weglaten van de delegatiebevoegdheid werd met de voorgestelde tekst tevens een versterking van dit grondrecht in relatie tot het eerste lid beoogd. Van regeringszijde werd dit amendement sterk ontraden, niet alleen omdat het recht op lichamelijke integriteit als een wezenlijk onderdeel van het recht op persoonlijke levenssfeer werd gezien, maar vooral ook vanwege het ontbreken van de delegatiebevoegdheid.[52] Het amendement werd in de Tweede Kamer verworpen, echter onder de toezegging van regeringswege van een diepgaande studie naar de problematiek van de onaantastbaarheid van het menselijk lichaam.[53] De parlementaire discussie is voortgezet op basis van deze “Nota over de vraag of een bepaling over het recht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam in de Grondwet zou moeten worden opgenomen”. [54] Opnieuw werd van regeringszijde betoogd dat de bescherming van de lichamelijke integriteit een wezenlijk onderdeel vormt van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, “dat vanuit het uitgangspunt dat de privacy is gericht op de onbevangenheid van de mens in een reeks situaties, het afweren van inmenging van buitenaf”.[55] De afzonderlijke garantie van dit element van de persoonlijke levenssfeer zou dan ook geen bijzondere rechtsbescherming bieden, maar wel tot een verschraling van het begrip persoonlijke levenssfeer kunnen leiden. “Juist het eigen lichaam vormt naar ons oordeel een kernelement van de persoonlijke levenssfeer. Het recht zichzelf te zijn, met rust te worden gelaten, vindt in het recht op afweer van handelingen gericht op een inbreuk op de vertrouwdheid, de integriteit van het eigen lichaam een fundamentele uitwerking”, aldus de minister-president, de minister van Binnenlandse Zaken en de Staatssecretaris van Justitie in deze Nota.[56] De aandrang tot een verzelfstandiging van het grondrecht op lichamelijke integriteit bleek in de Tweede Kamer echter te groot. Een nieuwe motie-Kappeyne van de Coppello c.s. werd met algemene stemmen aangenomen.[57] In aansluiting hierop is een afzonderlijk wetsvoorstel tot verzelfstandiging van het recht op onaantastbaarheid van het lichaam ingediend, met een delegatiebepaling, leidend tot de opneming van een nieuw artikel 11 in de Grondwet. Zie over die bepaling het commentaar <http://www.nederlandrechtsstaat.nl/grondwet/artikel.html?artikel=11&categorie=&auteur=&trefwoord=&1=1> van B.C. van Beers.

Hoewel de grondwetsgeschiedenis thans als gedateerd aandoet, al was het maar omdat internet en de daarmee samenhangende rechtsvragen destijds nog geen onderwerp waren, is deze op onderdelen nog steeds opmerkelijk actueel. In het bijzonder waar het gaat om de rechtspolitieke noties: de inzichten in de betekenis van gegevensbescherming voor de legitimiteit van het overheidshandelen in de democratische rechtsstaat en de noodzaak van een daarop toegesneden waarborgfunctie in de Grondwet. Uit het voorgaande blijkt dat de ontwikkeling van privacy en gegevensbescherming sinds het einde van de jaren zestig in hoge mate samenhing met de invoering van de verzorgingsstaat en de daarmee samenhangende modernisering en uitbouw van de overheidsadministratie. Vergelijkbare vraagstukken dringen zich thans op waar het gaat om de realisering van een elektronische overheid, waarbij de privacybescherming, met name de rechtspositie van de geregistreerde, in toenemende mate als hinderpaal wordt gezien bij het bereiken van de voorgeschreven bezuinigingsdoelstellingen. Vanaf het begin van de jaren negentig is de relatie tussen veiligheid en privacybescherming de agenda steeds sterker gaan bepalen, met een bijzonder accent op de (internationale) terrorismebestrijding. Deze invalshoek kreeg destijds nauwelijks aandacht. In die zin is sprake van een noodzakelijke inhaalslag. Dat privacybescherming in de particuliere sector op een behoorlijk niveau verzekerd diende te zijn was echter destijds reeds een uitgemaakte zaak. De opneming van regelingsverplichtingen van de wetgever waren immers tevens bedoeld om derdenwerking te effectueren. Dit type kwesties speelt thans opnieuw, toegespitst op de ontwikkeling van een – geglobaliseerde – digitale economie, mede gebaseerd op sociale media, open data en cloud computing.
 

3. De betekenis van artikel 10 van de Grondwet

Uit het voorgaande blijkt dat met de opneming van artikel 10, eerste lid, in de Grondwet als klassiek grondrecht niet alleen aansluiting is gezocht bij het huisrecht en het briefgeheim, als eerder in de Grondwet opgenomen, aspecten van de persoonlijke levenssfeer garanderende grondrechten, maar in algemene zin ook bij artikel 8 EVRM (Europees Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden) en artikel 17 IVBPR (Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten). Op wens van de Tweede Kamer is vervolgens het aanvankelijk in het recht op persoonlijke levenssfeer begrepen recht op de onaantastbaarheid van het lichaam opgenomen in een afzonderlijk privacy-grondrecht, artikel 11.

Na de grondwetsherziening van 1983 kent onze grondwet derhalve een viertal, als klassiek grondrecht geformuleerde privacy-grondrechten: één algemeen grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet, en drie bijzondere privacy-grondrechten, het recht op onaantastbaarheid van het lichaam (artikel 11), het huisrecht (artikel 12) en het briefgeheim en telefoon- en telegraafgeheim (artikel 13). Aangevuld met regelingsverplichtingen van de (formele) wetgever omtrent de verwerking (vastleggen en verstrekken) van persoonsgegevens in artikel 10, tweede lid, verbijzonderd waar het gaat om het inzage- en correctierecht in artikel 10, derde lid, van de Grondwet.

Naar mede uit de toelichting op artikel 10, eerste lid, en de hiervoor weergegeven parlementaire discussie over de opneming van een zelfstandig grondrecht op de onaantastbaarheid van het lichaam kan worden afgeleid, is eenzelfde samenhang tussen het algemene en de bijzondere privacy-grondrechten beoogd als die tussen de verschillende onderdelen van de artikelen 8 EVRM en 17 IVBPR, die beide teruggaan op artikel 12 van de Universele verklaring van de rechten van de mens.

De vraag wat onder de persoonlijke levenssfeer en de eerbiediging daarvan begrepen in artikel 10, eerste lid, is begrepen, is in de grondwetsgeschiedenis slechts beperkt, en kenbaar tijdgebonden beantwoord. “Eenstemmigheid bestaat op dit punt niet en mag ook nog niet worden verwacht”, aldus de memorie van toelichting. Dit met een beroep op de vele, qua aard en problematiek van elkaar verschillende, toepassingsgebieden en het gegeven dat de rechtsontwikkeling op een deel daarvan nog niet was uitgekristalliseerd.[58] Vandaar dat in de toelichting met enkele globale opmerkingen over inhoud en afbakening van het begrip persoonlijke levenssfeer in brede zin, dus met inbegrip van de bijzondere privacy-rechten, wordt volstaan.

Als eerste komt de ruimtelijke dimensie van de persoonlijke levenssfeer aan bod: “het gebied waarbinnen elk individu vrij is en geen inmenging van anderen behoeft te dulden”. Daarbij gaat het vooral om het huisrecht, het recht om anderen de toegang tot de woning te ontzeggen, en het waarnemen, registreren en openbaar maken met behulp van technische apparatuur door derden van hetgeen in de woning gebeurt. Voorts vallen bepaalde vormen van communicatie onder de privésfeer. Naast het telefoongesprek en de briefwisseling betreft dat ook het buiten de woning gevoerde vertrouwelijke gesprek, evenals: “sommige gewoonten, gedragingen, contacten, abonnementen, lidmaatschappen en bepaalde aspecten van het gezinsleven”. Vervolgens wordt met instemming gerefereerd aan een verklaring van de Raad van Europa over massamedia en de rechten van de mens, waarin het recht op privacy is omschreven als: “het recht zijn eigen leven te leiden met zo weinig mogelijk inmenging van buitenaf”. Ook wordt verwezen naar de definitie van het begrip persoonlijke levenssfeer in het eerdere wetsvoorstel inzake de bescherming tegen het met een technisch hulpmiddel afluisteren en opnemen van gesprekken, te weten: “de reeks van situaties waarin de mens (…) onbevangen zichzelf wil zijn”.

Deze aanduidingen voorzien weliswaar in een normatieve oriëntatie van de werking van het grondrecht op persoonlijke levenssfeer, maar zijn te vaag om het toepassingsbereik ervan in concreto voldoende af te kunnen bakenen. Door het open geformuleerde karakter van dit grondrecht blijft ook de waarborgfunctie ervan in het eerste lid van artikel 10 min of meer onbepaald. De nadere verbijzondering hiervan is door de grondwetgever uitdrukkelijk doorgeschoven naar de wetgever en de rechter. Wel krijgen zij van de grondwetgever een normatief beoordelingskader mee ten aanzien van de aard en mate van intimiteit van hetgeen omtrent een ander wordt waargenomen, vastgelegd of gepubliceerd.[59]

Dit aspect van graduele bescherming van de persoonlijke intimiteit wordt min of meer losgelaten waar het gaat om de tevens onder de reikwijdte van dit grondrecht begrepen verwerking van persoonsgegevens. Dat het daarbij met name gaat om de bescherming van de persoonlijke autonomie, als vrijheidsrecht, blijkt uit de volgende passage: “Doorslaggevend daarbij behoeft niet zozeer te zijn, dat al die gegevens intieme informatie zouden bevatten (dat is in feite dikwijls ook niet het geval), maar de privacy-aantasting kan hierin gelegen zijn, dat over de individuele burger met al zijn hoedanigheden, gedragingen en kenmerken, welke zijn persoon en zijn leven vormen, op allerlei plaatsen gegevens worden vastgelegd en dat dit geheel van gegevens een steeds grotere invloed gaat krijgen op voor hem belangrijke zaken (…). Aldus kan een situatie ontstaan waarin de burger onvoldoende “ruimte” overhoudt om “zijn eigen leven te leiden met zo weinig mogelijk inmenging van buitenaf”.[60]

Uit deze toelichting blijkt, dat de bescherming van persoonsgegevens onder het eerste lid van artikel 10 in beginsel ruimer is dan waarop de regelingsplicht van de wetgever in het tweede lid ziet. Laatstgenoemde bepaling is uitdrukkelijk bedoeld als grondslag van nieuwe wetgeving voor de systematische gegevensverwerking in persoonsregistraties.[61] Deze regelingsopdracht betreft niet alleen de concretisering van een belangrijk onderdeel van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in het eerste lid: de bescherming tegen de privacy-aantasting door systematische, met name geautomatiseerde, verwerking van persoonsgegevens, maar beoogt tevens te voorzien in een formeel-wettelijke beperkingsgrondslag. Deze wetgeving is niet bedoeld als verbodswetgeving, maar als normatief kader voor een rechtmatige gegevensverwerking in persoonsregistraties, fungeert derhalve tevens als beperkingsgrondslag. Vandaar de grondslag hiervan in zowel het tweede als in het eerste lid van artikel 10.

Voor zover de verwerking van persoonsgegevens niet in de onder het tweede en derde lid van artikel 10 wetgeving is begrepen, bijvoorbeeld in het geval van incidentele of ongestructureerde handmatige gegevensverwerking, kan deze nog wel onder het toepassingsbereik van het eerste lid vallen. De regelingsplicht van de wetgever in het derde lid van artikel 10 is anders van karakter, want “operationaliseert” de waarborgfunctie van het eerste lid, door voor te schrijven dat de wetgever het inzage- en correctierecht van de geregistreerde dient te regelen. Het doel hiervan is de versterking van diens rechtspositie met het oog op daadwerkelijke rechtsbescherming. Uitgangspunt is immers dat de burger zelf (in rechte) voor zijn belangen kan opkomen. In de toelichting wordt echter nog wel een slag om de arm gehouden: “De opdracht aan de wetgever is in algemene bewoordingen gesteld en laat hem een beleidsruimte omtrent de gevallen waarin en de wijze waarop een inzagerecht kan worden toegekend.”[62]

Aan de regelingsplichten in artikel 10, tweede en derde lid, van de Grondwet is uitvoering gegeven in een drietal wetten: de Wet persoonsregistraties (Stb. 1988, 665), de Wet politieregisters (Stb. 1990, 414) en de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Stb. 1994, 494). Inmiddels zijn deze wetten allemaal vervangen. De Wpr met ingang van 1 september 2001 door de Wet bescherming persoonsgegevens (Stb. 2000, 302), de Wpolr per 1 januari 2008 door de Wet politiegegevens (Stb. 2007, 300) en de Wet GBA per 6 januari 2014 door de Wet basisregistratie personen (Stb. 2013, 315). Deze wetten zijn onderling nogal verschillend. De Wbp is een algemene kaderwet, ziet derhalve niet op specifieke gegevensverwerking. De Wet BRP regelt een specifieke categorie van door de gemeenten gehouden persoonsregistraties van ingezetenen en niet-ingezetenen met een relatie met de Nederlandse overheid, aangevuld met een centrale persoonsregistratie bij het ministerie van BZK, in het bijzonder met het oog op systematische, on line verstrekkingen. De Wpg is een tussenvorm, regelt immers meerdere typen gegevensverwerking, echter binnen één sector: de politie.

Wat toen nog niet voorzien werd voorzien waren de gevolgen van de gegevensbescherming voor de wetgeving. Wbp en eerder de Wpr voorzagen weliswaar in een algemeen kader van rechtvaardigingsgronden met betrekking tot een rechtmatige verwerking van persoonsgegevens, maar dit bleek onvoldoende uit een oogpunt van gewenste rechtszekerheid (en afdwingbaarheid), mede in het licht van de grondrechtelijke beperkingsclausules. De ontwikkeling om ter uitwerking van het beslissingsmodel in de Wbp, in sectorwetgeving te voorzien in zelfstandige informatieparagrafen is begonnen aan het eind van de jaren tachtig en is thans door de gehele wetgeving heen zichtbaar. Deze werd bevorderd door de noodzaak van een wettelijke grondslag met het oog op verplichtingen tot gegevensuitwisseling tussen overheidsinstanties onderling, met inbegrip van die tussen het bestuur en politie en justitie. De toeneming van informatieverplichtingen van de particuliere sector had eenzelfde effect. Deze ontwikkeling is ook op Europees niveau zichtbaar in richtlijnen en verordeningen. Het gevolg is dat de regeling van de verwerking van persoonsgegevens in toenemende mate is verbijzonderd in de bestuursrechtelijke wetgeving. Het Unierecht laat eenzelfde ontwikkeling zien, in combinatie met de verschuiving van de privacy-belangenafweging van nationaal naar Unie-niveau, vooral na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Het gevolg is dat de implementatie van Europese richtlijnen (en verordeningen) als zodanig weer een aanjager is van de verbijzondering van de gegevensbescherming in sectorwet- en regelgeving. Dit nog afgezien van een zekere “vergrondrechtelijking” van het Europees bestuursrecht, mede onder invloed van het Handvest van de grondrechten en de rechtspraak van het Hof van Justitie. Anders dan de grondwetgever voorzag, is de centrale positie van de Wbp als afwegingskader geleidelijk aan uitgehold, doordat de belangenafweging de facto in belangrijke mate is verschoven naar de wetgever, in samenhang met diens oordeel over de noodzaak van gegevensverwerking.

De regeling van bescherming van persoonsgegevens binnen de overheid is door deze ontwikkeling zeer veel complexer geworden en daardoor moeilijker toepasbaar, dan in de particuliere sector het geval is. Echter ook hier zijn ontwikkelingen in de richting van meer specifieke wettelijke voorzieningen te bespeuren, zoals in de financiële sector. Die ontwikkeling doet zich ook voor in gevoelige sectoren zoals de zorg, met de traditionele functie van het, in belangrijke mate tuchtrechtelijk gehandhaafde, medisch beroepsgeheim.

In dit perspectief heeft artikel 10, tweede en derde lid, niet alleen betrekking op enkele specifieke wetten, in het bijzonder de Wet bescherming persoonsgegevens, maar zien deze regelingsplichten van de wetgever tevens op die onderdelen in de wet- en regelgeving, die betrekking hebben op de normering van de verwerking van persoonsgegevens in sectorwet- en regelgeving; niet als prikkel, maar als “resultaatsverplichting” van een deugdelijke gegevensbescherming.

4. Europese en internationale regelingen

Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer wordt tevens gewaarborgd door internationale verdragen. De moederbepaling is art.artikel 23 van de Universele verklaring van de rechten van de mens (1948). De privacy-grondrechten in de artikelen 8 EVRM en 17 IVBPR zijn hiervan afgeleid. De samenloop van art. ikel 10 van de Ggrondwet en deze verdragsrechtelijke grondrechten is geregeld in de artikelen 93 en 94 Grondwet jo. de artikelen 60 EVRM en 5, tweede lid IVBPR. Hieruit volgt, dat de artikelen 8 EVRM en 17 IVBPR als een ieder verbindende bepalingen van verdragen en derhalve prevalerend recht rechtstreeks doorwerken in het nationale recht. Tegelijkertijd is sprake van cumulatieve grondrechtsbescherming. De verdragsrechten kunnen de beschermingsomvang van de nationale grondrechten niet beperken.

De vraag is of en zo ja welke verschillen in beschermingsomvang tussen deze grondrechten bestaan. Om een goede vergelijking te maken, moeten wat het nationale recht betreft de artikelen 10 t/m 13 worden vergeleken met de artikelen 8 EVRM en 17 IVBPR. Zie in dit verband tevens de beperkingsclausule van artikel 10, tweede lid, van het EVRM, waarin de bescherming van eer en goede naam is opgenomen als een van de doelcriteria op grond waarvan de vrijheid van meningsuiting beperkt kan worden (reputatiebescherming).

Het verschil in gebruikte terminologie: persoonlijke levenssfeer, privéleven en privacy is geen bepalende factor omdat deze begrippen qua betekenis in de kern min of meer met elkaar overeen komen, in het bijzonder de bescherming van de persoonlijke vrijheidssfeer (persoonlijke autonomie). Wel lopen de specifiek gegarandeerde privacy-elementen uiteen. Zo kent de Grondwet als extra’s het recht op lichamelijke integriteit, het huisrecht en het telefoon- en telegraafgeheim,[63] terwijl beide verdragsrechten daarenboven de bescherming van het familie- en gezinsleven expliciteren en art.artikel 17 IVBPR het recht op eer en goede naam. Het belangrijkste onderdeel van dit internationale privacy- grondrecht is echter het expliciete verbod van willekeur.

De hierop gebaseerde regeling inzake de bescherming van persoonsgegevens is uitgewerkt in een door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties bij resolutie van 20 november vastgestelde richtlijnen: de “Guidelines for the regulation of computerized personal data files”, op voordracht van de Commission of Human Rights en de Economic and Social Council.

Naar uit de jurisprudentie blijkt, doet art.artikel 17 IVBPR als toetsingskader in het nationale recht niet of nauwelijks mee. Dit komt door de overlappende betekenis van artikel 8 EVRM en de gezaghebbende uitspraken van het EHRM. De vergelijking is daarom feitelijk beperkt tot de privacy-grondrechten in de grondwetGrondwet en artikel 8 EVRM. Voor beide grondrechten geldt, dat deze niet alleen waarborgen bieden aan natuurlijke personen, maar ook aan rechtspersonen.[64] Jurisprudentieanalyse laat zien, dat deze grondrechten weliswaar naar hun kern op min of meer vergelijkbare wijze worden uitgelegd, maar dat er ook duidelijke verschillen in beschermingsomvang zijn. Zo heeft de rechtspraak van het EHRM met betrekking tot artikel 8 EVRM een sterkere rechtspolitieke inslag gekregen waar het gaat om de waarborging van de persoonlijke autonomie, al dan niet in samenhang met het gelijkheids/anti-discriminatiebeginsel, en de formulering van positieve verplichtingen. De “margin of appreciation” op het niveau van de verdragsstaten, is daardoor substantieel verkleind. Vanuit het Verenigd Koninkrijk is inmiddels een tegenbeweging ingezet, resulterend in de vaststelling van Protocol no. 15 van 24 juni 2013, toegesneden op de invoeging van een nieuwe overweging in de preambule bij het EVRM.[65]

Door de NSA-affaire is het recht op privacy in artikel 17 IVBPR opnieuw uitgelicht. Op 19 september 2013 heeft de Algemene Vergadering met eenstemmig een resolutie aangenomen over “The Right to privacy in the digital age”, tegen de achtergrond van grote zorg “at the negative impact that surveillance and/or interception of communications, including extraterritorial surveillance and/or interception of communications, as well as the collection of personal data, in particular when carried out on a mass scale, may have on the exercise and enjoyment of humen rights”. Met het oog op internet bevestigt deze resolutie dat privacy-rechten op dezelfde wijze “online” beschermd zijn als dat “offline” het geval is. De resolutie bevat onder meer een oproep aan de lidstaten: “To review their procedures, practices and legislation regarding the surveillance of Communications, their interception and collection of personal data, including mass surveillance, interception and collection, with a view to upholding the right to privacy by ensuring the full and effective implementation of all their obligations under international human rights law”. Aan de UN High Commissioner for Human Rights is verzocht om voor de Human Rights Council en de Algemene Vergadering te rapporteren over: “the protection and promotion of the right to privacy in the context of domestic and extraterritorial surveillance and/or interception of digital Communications and the collection of personal data, including on a mass scale”. Deze resolutie is voorbereid door Duitsland en Brazilië, in het verlengde van de NSA-afluisterpraktijken in beide landen. Vanuit grondrechtenperspectief is dit een belangrijke ontwikkeling. Door aan te haken bij artikel 17 IVBPR, is een voldoende normatieve verankering van de problematiek van privacy en surveillance immers verzekerd.

Onder auspiciën van de Raad van Europa is in 1981 het Europees Dataverdrag totstand gekomen.[66] Deze intergouvernementele overeenkomst betreft de geautomatiseerde gegevensverwerking omtrent personen. Een groot aantal lidstaten van de Raad van Europa is inmiddels toegetreden, waaronder alle EU-lidstaten.[67] Dit verdrag heeft zelf geen directe werking, maar verplicht de toegetredende lidstaat in artikel 4 tot specifieke wetgeving, waarin de in het verdrag opgenomen beginselen - de zogenaamde basic principles for data protection - in het nationale recht zijn geïmplementeerd. Het verdrag beoogt een evenwicht tussen de bescherming van de informationele privacy enerzijds en het beginsel van "free flow of information", anderzijds, met het oog op een harmonisatie van van gegevensbescherming als voorwaarde voor een grensoverschrijdend gegevensverkeer van de lidstaten onderling. Tevens vormt dit verdrag de basis van een geïnstitutionaliseerde samenwerking in de Raad van Europa met het oog op een verdere, veelal sectorale, uitwerking van de beginselen in dit verdrag. In het verlengde hiervan heeft het Comité van Ministers inmiddels een groot aantal Aanbevelingen vastgesteld, zij het dat een belangrijk deel daarvan inmiddels nogal gedateerd is.[68] De regelingsverplichting van de tot dit verdrag toegetreden verdragsstaten, kan tevens als uitwerking van de in artikel 8 EVRM begrepen positieve verplichtingen worden gezien. Hoewel het verdrag zelf geen directe rechtswerking heeft, kan de regeling wel worden ingelezen in de garanties van artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Zich hiertoe lenende bepalingen in het Europees Dataverdrag kunnen via deze insteek alsnog een zekere mate van rechtswerking in het nationale recht hebben krijgen. Dit verdrag van de Raad van Europa is tevens als internationale privacy-standaard bedoeld. Om die reden is het actief opengesteld voor toetreding door staten van buiten de Raad van Europa. In april 2013 was Uruguay de eerste niet-Europese staat die toetrad tot “Convention 108”.

In 2011 is het startsein gegeven voor een belangrijke modernisering van dit verdrag.[69] Naar verwachting zal dit proces geruime tijd in beslag nemen. Vanuit de EU zal ernaar gestreefd worden om dit nieuwe verdrag qua begrippenkader, reikwijdte en materiële bepalingen, zoveel mogelijk in overeenstemming te brengen met de herzieningsvoorstelling inzake richtlijn 95/46/EG.

Met de vaststelling van de EG-Richtlijn bescherming persoonsgegevens op 24 oktober 1995 heeft de grondrechtelijke bescherming van de verwerking van persoonsgegevens een belangrijke communautaire dimensie gekregen.[70] Deze richtlijn is op 24 oktober 1998 in werking getreden, met rechtstreekse gelding voor zover het gaat om direct toepasbare bepalingen. Deze communautaire regeling, gebaseerd op artikel 95 EG, betreft de geautomatiseerde en handmatige gegevensverwerking, in woord en geschrift, beeld en geluid. De kern ervan bestaat uit een reeks van rechtmatigheidsvoorwaarden voor de gegevensverwerking, met een verzwaard regime voor aangegeven categorieën van bijzondere gegevens.[71] De beginselen van rechtmatige gegevensverwerking in het hiervoor genoemde Europees Dataverdrag (data protection principles) zijn in deze richtlijn verwerkt. De richtlijn bevat een verbod op grensoverschrijdend gegevensverkeer naar derde landen (niet EG-lidstaten), tenzij passende privacy-waarborgen worden geboden. De regeling van de rechtspositie van de geregistreerde voorziet in rechten op informatie, inzage en correctie alsmede in een individueel recht van verzet. Verplichtingen van de houder hebben betrekking op de vertrouwelijkheid van gegevensverwerking, beveiliging en aanmelding ervan bij de toezichthouder, het College bescherming persoonsgegevens (Cbp), of een interne functionaris voor de gegevensbescherming. Het handhavingsregime gaat uit van toezicht op naleving door een onafhankelijk orgaan, het Cbp, adequate sanctionering, waaronder aansprakelijkheid van de houder, en toegang tot de rechter.

De inwerkingtreding van de richtlijn bescherming persoonsgegevens had grote gevolgen voor de regulering van de bescherming van persoonsgegevens. De regelingsverplichtingen in artikel 10, tweede en derde lid, van de Grondwet zijn de qua werking vervangen door afdwingbare richtlijnverplichtingen van de Europese wetgever, onder toezicht van het Hof van Justitie.

Voorts heeft het Hof het primaat bij de uitleg van de richtlijn. In twee belangrijke uitspraken heeft het Hof de werkingssfeer van de richtlijn sterk uitgebreid. In het arrest-Östenreichischer Österreichischer Rundfunk van 20 mei 2003 heeft het Hof met een beroep op de grondslag van de richtlijn (interne markt) geoordeeld dat de richtlijn ook van toepassing is op zuiver binnenlands gegevensverkeer, in casu de verplichting tot verstrekking van inkomensgegevens met het oog op openbaarmaking.[72] Dit omdat een rechtsgrondslag in de interne markt, toegesneden op het vrij verkeer van persoonsgegevens, niet vergt dat in elke situatie een daadwerkelijke band met het vrije verkeer tussen de lidstaten aantoonbaar is. Doordat het onderhandelingsproces over deze richtlijn van 1990 tot 1995 liep, kon in tekst ervan geen rekening worden gehouden met de doorbraak van internet in het midden van de jaren 90. In het arrest-Lindqvist.[73] heeft het Hof in deze lacune voorzien door de “blog” van een Zweedse vrijwilligster op een kerkelijke website als “verwerking van persoonsgegevens” aan te merken, onder “aanpassing” van de regeling voor het grensoverschrijdende gegevensverkeer met het oog op digitale communicatie. Voorts blijkt reeds in dit arrest, dat het Hof geneigd is het begrip verwerking van persoonsgegevens ruim uit te leggen en daarmee het toepassingsbereik van de richtlijn.

Ook overigens vormt de jurisprudentie van het Hof van Justitie een belangrijke bijdrage aan het Europese recht op gegevensbescherming, mede door de wisselwerking met de rechtspraak van het EHRM. De erkenning hiervan blijkt mede uit de toeneming van prejudiciële vragen inzake de uitleg van de richtlijn in samenhang met de grondrechtelijke gegevensbescherming.

In het Verdrag van Lissabon is de bescherming van persoonsgegevens als regelingsobject nog verder versterkt. Artikel 16, eerste lid, VWEU, eerste lid bepaalt, dat een ieder recht heeft op bescherming van zijn persoonsgegevens. Het tweede lid voorziet in een regelingsplicht van de Europese wetgever met betrekking tot voorschriften betreffende: “de bescherming van natuurlijke personen ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens door instellingen, organen en instanties van de Unie, alsook door de lidstaten, bij de uitoefening van activiteiten die binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie vallen, alsmede de voorschriften betreffende het vrij verkeer van die gegevens.”

De inwerkingtreding van EG-Richtlijn bescherming persoonsgegevens had belangrijke gevolgen voor de waarborgfunctie van artikel 10, eerste lid, van de Grondwet en de regelingsverplichtingen van de wetgever in het tweede en derde lid. De functies van het grondrecht zijn nog slechts die, welke niet in de bevoegdheidsoverdracht aan (thans) de Europese Unie zijn begrepen, met inbegrip van in richtlijnen aan de nationale wetgever gelaten beleidsruimte. Dat blijkt op geen enkele wijze uit de grondwetGrondwet, omdat het lidmaatschap van de Europese Unie hierin niet is genoemd.[74]

Sinds januari 2012 loopt het wetgevingsproces inzake de vervanging van richtlijn 95/46/EG door een Verordening algemeen kader bescherming persoonsgegevens (General Data Protection Regulation)[75] en het kaderbesluit 2008/977/JBZ inzake de bescherming van persoonsgegevens bij politiële en justitiële samenwerking, door de Richtlijn bescherming gebruik door politiële en justitiële authoriteiten (directive on the protection of individuals with regard to the processing of personal data by competent authorities for the purposes of prevention, investigation, detection or prosecution of criminal offences or the execution of criminal penalties, and the free movement of such data).[76] Eerste en Tweede Kamer hebben een behandelingsvoorbehoud gemaakt en zijn intensief bij het onderhandelingsproces betrokken.[77] Beide regelingen hebben aanzienlijke consequenties voor het nationale recht. Vanuit de Commissie is grote druk op de Raad uitgeoefend om voor de Europese verkiezingen van mei 2014 akkoord te gaan met het voorstel van een kaderverordening. Een ongevraagd advies van de Juridische Dienst van de Raad in december 2013, waarin werd gewezen op een tekortschietende rechtsbescherming (artikel 13 EVRM) als uitvloeisel van de opneming van een één-loketfunctie voor bedrijven met vestigingen in meerdere lidstaten, zorgde echter voor een kink in de kabel.[78] Op dit moment is niet te voorspellen wat het lot van de kaderverordening zal zijn. Wordt deze aangenomen, dan zullen de consequenties voor het nationale recht zeer aanzienlijk zijn.

5. De artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten

Met de ontwikkeling van het Europees recht is de betekenis van de grondrechten sinds het jaar 2000 sterk toegenomen. In het bijzonder door de plechtige afkondiging van het Handvest van de grondrechten op 7 december 2000 tijdens de Europese Raad van Nice. Aanvankelijk had het Handvest, een geactualiseerde catalogus van fundamentele rechten, vrijheden en beginselen, geen rechtskracht, echter wel doorwerking. In de eerste plaats als basis voor een grondrechtentoets van nieuwe Europese wetgeving (verordeningen en richtlijnen), beleidsregels en instructies. En voorts als interpretatiemaatstaf bij de uitleg van Europese wetgeving, in het bijzonder waar in de tekst of de considerans naar grondrechten wordt verwezen.

Op basis van jurisprudentieanalyse van het EG Hof van Justitie in samenhang met de bijbehorende conclusies van de advocaten-generaal kon tevens worden vastgesteld, dat het Handvast vanaf de afkondiging voor de rechtspraak van het Hof een belangrijke inspiratiebron is geweest. Dat het Hof in die periode niet rechtstreeks en dus kenbaar aan de grondrechten in het Handvest toetste, deed niet af aan de feitelijke werking ervan.[79]

Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 heeft het, opnieuw vastgestelde, Handvest ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste alinea, VEU rechtskracht gekregen, overeenkomstig gelijk aan die van de verdragen. Het Handvest leidt niet tot een uitbreiding van bevoegdheden, de werking ervan is gekoppeld aan de gelding van het Europees recht, ook binnen de lidstaten. De alinea van dit eerste lid voorziet in een specifieke, op het Handvest toegesneden interpretatiebepaling. Bij de uitleg ervan dienen de in het Handvest bedoelde toelichtingen, in het bijzonder de bronnen van deze bepalingen, “terdege in acht genomen te worden”.[80]

Daarnaast bepaalt het derde lid van artikel 6, dat de grondrechten in het EVRM alsmede die welke voortvloeien uit de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben, als algemene beginselen deel uitmaken van het recht van de Unie. Deze bepaling is de continuering van artikel 6 in het EG-Verdrag, met inbegrip van de hierop toegesneden rechtspraak van het Hof.[81] Zie in dit verband tevens artikel 6, tweede lid, VEU, de verplichting van de Unie om toetreding tot het EVRM na te streven.

Het Handvest kent in artikel 7 een algemene privacy-bepaling: “Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn communicatie”, en in artikel 8 een bijzondere privacy-bepaling met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens. Artikel 7 is een gemoderniseerde versie van artikel 8, eerste lid, EVRM, met name door de vervanging van het begrip “correspondence” door het bredere begrip “communicatie”. Uit de toelichting blijkt, dat dit grondrecht dezelfde inhoud en reikwijdte als artikel 8 EVRM. Dat geldt ook voor de beperkingen die hieraan rechtmatig kunnen worden gesteld (zie ook artikel 52, derde lid, Handvest).

Het grondrecht op bescherming van zijn ieders persoonsgegevens in artikel 8, eerste lid, is in het tweede en derde lid, nader verbijzonderd in de vorm van criteria voor een rechtmatige gegevensverwerking. Dit zijn: (a) een eerlijke gegevensverwerking, (b) voor bepaalde doeleinden en (c) op basis van toestemming of een wettelijke grondslag. Voorts is de bijzondere betekenis van de rechtspositie van de geregistreerde geaccentueerd door afzonderlijk op te waarborgen dat eenieder het recht heeft van inzage in de over hem verzamelde gegevens en op de rectificatie daarvan. In het derde lid is het derde element van de gegevenbescherming verbijzonderd: nalevingstoezicht door een onafhankelijke autoriteit.

Uit de toelichting op artikel 8 van het Handvest blijkt, dat dit grondrecht geïnspireerd is op de voorwaarden en beperkingen in Richtlijn 95/46/EG inzake de bescherming van persoonsgegevens door de lidstaten en de complementaire Verordening (EG) nr. 45/2001 met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens door de Europese instellingen.

In de grondrechtenjurisprudentie van het EU Hof van Justitie wordt met regelmaat een beroep op één of beide genoemde bepalingen gedaan, al dan niet in combinatie met in het bijzonder richtlijn 95/46/EG. Deze rechtspraak vormt een belangrijke bijdrage aan de ontwikkeling van het leerstuk privacy en gegevensbescherming.

De betekenis van deze Europese rechtsontwikkeling op het terrein van de grondrechten voor de waarborgfunctie van artikel 10, eerste lid, van de Grondwet is aanzienlijk., zoals blijkt uit een drietal recente arresten van het Hof van Justitie, waarin de doorwerking van de grondrechten in het Handvest nader is afgebakend. Het arrest-Melloni[82] van 26 februari 2013 betreft de vraag of de uitvoerende lidstaat op grond van artikel 53 van het Handvest, de overlevering van een bij verstek veroordeelde afhankelijk mag stellen van een voorwaarde van herziening van de veroordeling, als uitvloeisel van de waarborging van het recht op een eerlijk proces en de rechten van de verdediging in de eigen grondwet.

Het Hof oordeelt als volgt: “Een dergelijke uitlegging van artikel 53 van het Handvest kan niet worden aanvaard. Door artikel 53 van het Handvest aldus uit te leggen, wordt immers afbreuk gedaan aan het beginsel van voorrang van het Unierecht, aangezien een lidstaat de toepassing van handelingen van Unierecht die volledig in overeenstemming zijn met het Handvest, zou kunnen belemmeren wanneer deze handelingen in strijd zijn met de door de grondwet van die staat gegarandeerde grondrechten. Het is immers vaste rechtspraak dat krachtens het beginsel van voorrang van Unierecht, dat een wezenlijk kenmerk is van de rechtsorde van de Unie (…), de omstandigheid dat een lidstaat zich beroept op bepalingen van nationaal recht, ook al zijn deze van constitutionele aard, niet kan afdoen aan de werking van het recht van de unie op het grondgebied van die staat (…). Weliswaar bevestigt artikel 53 van het Handvest dat, wanneer een handeling van Unierecht nationale uitvoeringsmaatregelen vereist, het de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties blijft vrijstaan de nationale grondrechtenbescherming toe te passen, mits daardoor het beschermingsniveau van het Handvest, zoals door het Hof uitgelegd, en de voorrang, eenheid en werking van het recht van de unie niet in het gedrang komen”.

Het arrest-Aklagaren[83] van 26 februari 2013 handelt over belastingfraude en de toepassing van het verbod van dubbele bestraffing (ne bis in idem-beginsel) in artikel 4 van Protocol nr. 7 bij het EVRM en artikel 50 van het Handvest, in het bijzonder over het toepassingsgebied van het Handvest. Volgens artikel 51 Handvest en de toelichting daarop (zie artikel 53 Handvest en artikel 6, eerste lid, derde alinea, VEU), moeten de door het Handvest gewaarborgde grondrechten door de lidstaten worden geëerbiedigd, wanneer een nationale regeling binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt. In het voorliggende geval was het Unierecht echter slechts gedeeltelijk van toepassing, want beperkt tot de geconstateerde btw-fraude.

De betekenis van dit arrest betreft met name de verantwoordelijkheid van de nationale rechters met betrekking tot de doorwerking van het Handvest. Zie de volgende passage: “Wat vervolgens de gevolgen betreft die de nationale rechter moet verbinden aan een conflict tussen bepalingen van zijn nationaal recht en door het Handvest gewaarborgde rechten is het vaste rechtspraak dat de nationale rechter die in het kader van zijn bevoegdheid belast is met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, zorg dient te dragen voor de volle werking van deze normen, en daarbij zo nodig, op eigen gezag, elke strijdige bepaling van de – zelfs latere – nationale wetgeving buiten toepassing moet laten, zonder dat hij hoeft te vragen of af te wachten dat deze eerst door de wetgever of door enige andere constitutionele procedure wordt ingetrokken”. Het Hof concludeert dan ook: “Bijgevolg staat het Unierecht in de weg aan een rechterlijke praktijk die aan de verplichting voor de nationale rechter om een bepaling die in strijd is met een door het Handvest gewaarborgd grondrecht buiten toepassing te laten, de voorwaarde verbindt dat deze strijdigheid duidelijk uit de bewoordingen van het Handvest of de daarop betrekking hebbende rechtspraak blijkt, aangezien deze praktijk de nationale rechter de macht ontzegd om, in voorkomend geval in samenwerking met het Hof, volledig te beoordelen of die bepaling verenigbaar is met het Handvest.”

De Het derde, in dit verband relevante arrest van het Hof van Justitie is die dat van 7 november 2013 in de zaak-Romeo.[84] Ook in dit geval speelt een ontvankelijkheidsvraag met betrekking tot de bevoegdheidsvraag van het Hof in prejudiciële vragen, in relatie tot het toepassingsgebied van (onder meer) het Handvest. In dit geval gaat het om een verwijzing op nationaal niveau naar de inhoud van Unierechtelijke bepalingen, met het oog op de betekenis van voorschriften die zien op een zuiver interne situatie in de lidstaat. Het Hof interpreteert zijn bevoegdheid tegen de achtergrond van: “het stellig belang van de Unie dat de uniforme uitlegging van uit het Unierecht overgenomen bepalingen of begrippen in stand wordt gehouden, ongeacht de omstandigheden waaronder zij toepassing moeten vinden”. Deze uitspraak heeft belangrijke gevolgen voor het toepassingsgebied van de grondrechten in het Handvest, door aan te haken bij de werking van het gelijkheidsbeginsel in de lidstaten, op grond waarvan in de lidstaten bij wet- en regelgeving niet kan worden gedifferentieerd, al naargelang de uitvoering van Unie-verplichtingen en op titel van (resterende) zelfstandige bevoegdheden, zoals op grond van artikel 10 van de Grondwet.

De consequentie van deze rechtspraak voor de bescherming van persoonsgegevens in wet- en regelgeving is dan ook, dat deze volledig onder het beslag van de Unie-rechtspraak valt, ook op terreinen waarop de gegevensbescherming geen verband houdt met de toepassing van Unierecht.

6. Voorgestelde wijzigingen van artikel 10 van de Grondwet

Sinds de inwerkingtreding van artikel 10 van de Grondwet zijn tweemaal voorstellen gedaan om deze grondrechtsbepaling te wijzigen. Het eerste wijzigingsvoorstel was afkomstig van de in 1999 ingestelde Commissie “Grondrechten in het digitale tijdperk”,[85] naar haar voorzitter de Commissie-Franken genoemd. Deze had als taak om de regering met het oog op de ontwikkelingen op het terrein van de informatie- en communicatietechnologie te adviseren over de aanpassing en eventuele uitbreiding van grondrechten in het eerste hoofdstuk van de Grondwet. De commissie kreeg een uitgewerkt programma mee, waaronder een zoveel mogelijk techniek-onafhankelijke formulering van de grondrechten. De aandacht zou in het bijzonder dienen uit te gaan naar de artikelen 7, 10 en 13 van de Grondwet. Met het oog op artikel 10 van de Grondwet kreeg de commissie in het bijzonder de vraag mee of de convergentie van informatietechnologieën consequenties zou dienen te hebben voor de verhouding tussen de artikelen 10 en 13 van de Grondwet. Tevens werd onderzoek gesuggereerd naar de vraag of de bescherming van artikel 10 met betrekking tot persoonsgegevens uitgebreid zou moeten worden tot de gehele keten van verwerking van persoonsgegevens.

Op 24 mei 2000 bracht de commissie haar rapport uit. Ten aanzien van artikel 10 van de Grondwet adviseerde de commissie om het tweede en derde lid te wijzigen. Voor het tweede lid adviseerde de commissie opneming van de volgende tekst: “De wet stelt regels ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met de verwerking van persoonsgegevens”. Als tekst voor het derde lid werd geadviseerd: De wet stelt regels inzake de aanspraken van personen op kennisneming van de over hen verwerkte gegevens, van de herkomst van die gegevens, van de doeleinden waarvoor zodanige gegevens worden verwerkt, alsmede inzake de aanspraken op verbetering en verwijdering van zodanige gegevens en het verzet tegen de verwerking van die gegevens.” Dit advies is door de regering, in overleg met het de Tweede Kamer[86] overgenomen en vervolgens is een daarop toegesneden wetsvoorstel voorbereid. Er is echter van afgezien om dit in te dienen na een negatief advies van de Raad van State.[87] Het verdient opmerking dat de Raad van mening was dat de opzet van artikel 10 van de Grondwet in het licht van de maatschappelijke ontwikkelingen sinds 1983, opnieuw doordacht diende te worden. Daarbij gaf de Raad in overweging om: “een splitsing aan te brengen tussen enerzijds een grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer met een daaraan verbonden regelingsopdracht ten behoeve van derdenwerking, en anderzijds een grondrecht op zorgvuldige verwerking van persoonsgegevens, omvattende een opdracht tot het stellen van regels ter verzekering daarvan (met inbegrip van rechten zoals omschreven in het derde lid.” Ook aan deze suggestie is geen gevolg gegeven.

De vraag of en hoe artikel 10 van de Grondwet gewijzigd zou dienen te worden was vervolgens onderwerp van advisering van de bij Besluit van 8 juli 2009 ingestelde Staatscommissie Grondwet,[88] naar haar voorzitster ook wel Staatscommissie-Thomassen genoemd.[89]

De opdracht aan de Staatscommissie betrof een aantal, specifiek genoemde aandachtspunten, waaronder: “de grondrechten in het digitale tijdperk”, met het oog op een actualisering van de advisering door de Commissie-Franken. Aan dit deel van haar opdracht heeft de Staatscommissie slechts beperkt uitvoering gegeven. Wel zijn wijzigingsvoorstellen met betrekking tot een aantal informatie-grondrechten gedaan, mede in het licht van de Europese rechtsontwikkeling.[90]

Ten aanzien van artikel 10 van de Grondwet adviseerde de Staatscommissie in meerderheid tot een splitsing van dit grondrechtartikel in enerzijds een zelfstandig grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, overeenkomstig de tekst van het huidige eerste lid van artikel 10, en anderzijds een verzelfstandigd grondrecht van een ieder op bescherming van zijn persoonsgegevens, nader uitgewerkt in het tweede en derde lid, ter vervanging van de regelingsopdrachten in het huidige tweede en derde lid van artikel 10 van de Grondwet. De in meerderheid voorgestelde tekst van het tweede lid was als volgt: “Persoonsgegevens worden alleen verwerkt voor welbepaalde doeleinden, a. hetzij met toestemming van de betrokkene, b. hetzij op grond van bij de wet te stellen regels. Het derde lid kreeg de tekst: “Ieder heeft recht op inzage in de over hem verzamelde gegevens, op kennisneming van de verwerking van die gegevens, en op de verbetering van die gegevens, behoudens bij de wet gestelde beperkingen.”

Het derde lid staat in de “traditie” om de rechtspositie van de geregistreerde in het bijzonder te accentueren. In dit voorstel is het inzage- en correctierecht gewaarborgd op het niveau van de Grondwet, in tegenstelling tot het huidige derde lid, dat voorziet in een vastlegging ervan op het niveau van de formele wet. Met het tweede lid is beoogd twee elementen van het grondrecht op gegevensbescherming specifiek te waarborgen: de doelbinding, gekoppeld aan de grondslag van gegevensverwerking: toestemming of een wettelijke grondslag.

Als lid van de Staatscommissie was ik pleitbezorgster van de verzelfstandiging van het grondrecht van een ieder op bescherming van zijn persoonsgegevens, nam echter een minderheidsstandpunt in waar het ging om de herziening van het tweede en derde lid in artikel 10 van de Grondwet. In dit minderheidsvoorstel zijn de regelingsopdrachten aan de wetgever weliswaar tekstueel aangepast en verbreed, in het bijzonder door de opneming van het begrip “verwerking van persoonsgegevens” in het tweede lid, echter qua functie als breed geformuleerde positieve verplichting behouden. Dit mede met het oog op de destijds aangekondigde herziening binnen de Raad van Europa van het Europees Dataverdrag uit 1981 (Convention no. 108) en de Europese Unie van richtlijn 95/46/EG. Bovendien had ik bezwaren tegen het in de Ggrondwet vastleggen van het doelbindingsbeginsel, omdat dit, naar de praktijk leert, normatief veel minder bescherming (en rechtszekerheid) biedt dan veelal wordt aangenomen. Voorts meende ik dat een koppeling van het doelbindingsbeginsel aan een specifieke grondslagbepaling in de praktijk tot grote problemen zou leiden, met name bij gedurende lange tijd gevoerde persoonsregistraties.

Deze voorstellen kunnen niet losgezien worden van een ander voorstel van de Staatscommissie worden gezien: de introductie van een algemene, aanvullende beperkingsclausule, met de volgende tekst: “1. Beperkingen van grondrechten gaan niet verder dan het doel van de beperking vereist. 2. De kern van de grondrechten wordt niet aangetast.

Het eerste lid beoogt de grondrechtelijke beperkingsclausules in de Grondwet aan te vullen met het vereiste van evenredigheidstoetsing. Met het tweede lid is verzekerd dat het kernrecht van een grondrecht wordt geëerbiedigd. Beide elementen vormen een noodzakelijke en essentiële aanvulling op de grondrechtenbescherming in de Grondwet, in het bijzonder voor artikel 10, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. In vergelijking met de beperkingsclausules in artikel 8, tweede lid, EVRM en artikel 52, eerste en derde lid, van het Handvest van de grondrechten, schiet artikel 10, eerste lid, van de Grondwet uitdrukkelijk tekort.

De wijzigingsvoorstellen van de Staatscommissie kregen bij het toenmalige kabinet een zuinig onthaal.[91] Dat gold ook voor de adviezen met betrekking tot een herziening van artikel 10 van de Grondwet en de opneming van een algemene, aanvullende beperkingsclausule. Dit voorstel ging dan ook van tafel. “Voorbeelden uit de (staatkundige) praktijk dat de huidige beperkingssystematiek onwerkbaar zou zijn, ontbreken,” de rechtspraktijk zou goed uit de voeten kunnen met het huidige grondwettelijk kader, waaronder mede begrepen de bestaande beperkingssystematiek, de toepasselijke maatstaf bij de proportionaliteitseis zou ontbreken en aparte bescherming van het grondrechtelijk kernrecht zou in de literatuur overbodig worden geacht en bij de grondwetsherziening van 1983 reeds zijn afgewezen.[92] Nu had de Staatscommissie niet de opdracht, de tijd en het geld om haar rapport te voorzien van een uitgebreide jurisprudentie-analyse. Was dat wel het geval geweest dan zou in ieder geval waar het gaat om artikel 10 van de Grondwet zijn gebleken, dat de kritiek van het kabinet is gebaseerd op te optimistische premissen. De Staatscommissie beoogde inderdaad een versterking van de normatieve kracht van dit grondrecht, vooral om reden dat artikel 10 van de Grondwet hans in wetgeving en rechtspraak niet die centrale waarborgfunctie vervult die hieraan door de grondwetgever van 1983 is toegedacht. Die functie ligt thans grotendeels bij artikel 8 EVRM en in toenemende mate bij de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten.

Het kabinet zag bovendien weinig meerwaarde in de voorgestelde wijzigingen van artikel 10 van de Grondwet ten opzichte van de huidige formulering en de verdragsrechten in artikel 8 EVRM.[93] De wetgever en de rechter zouden afdoende uit de voeten kunnen met de open begrippen in de huidige teksten om de persoonlijke levenssfeer, inclusief de verwerking van persoonsgegevens te beschermen. Wat de bescherming van persoonsgegevens betreft wordt voorts verwezen naar de lopende herziening van het Europees Dataverdrag nr. 108 van de Raad van Europa en van richtlijn 95/46/EG. Ook om die reden acht het kabinet dit niet het juiste moment om de Grondwet op dit punt te wijzigen.

7. Derdenwerking

Als klassiek grondrecht heeft artikel 10, eerste lid, van de Grondwet in beginsel horizontale werking, ofwel derdenwerking, dat wil zeggen werking tussen burgers onderling. Hoe en in welke mate deze doorwerking plaatsvindt is een zaak van nadere interpretatie. In de memorie van toelichting zijn de verschillende variaties van doorwerking beschreven, te weten: (a) de opdracht aan de wetgever, (b) het grondrecht als belangrijke waarde waarvan die de rechter verdisconteert bij de interpretatie van privaatrechtelijke regels of begrippen, (c) het grondrecht als rechtsbelang dat de rechter bij de afweging van belangen mede in aanmerking moet nemen, (d) het grondrecht als rechtsbeginsel waarvan de rechter slechts op zwaarwegende gronden mag afwijken en (e) het grondrecht als zodanig dwingend, dat de rechter slechts die afwijking mag toestaan die tot een grondrechtelijke beperkingsclausule herleidbaar zijn.[94] Hieruit volgt dat derdenwerking zowel door de wetgever als door de rechter geëffectueerd kan worden.[95]

Afgaande op dit schema kunnen de regelingsplichten in artikel 10, tweede en derde lid, met betrekking tot de bescherming van persoonsgegevens, als eerste vorm van derdenwerking van het grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer worden gezien. Ik zou daar nog een interpretatieregel aan toe willen voegen. De uitleg en toepassing van algemene wetgeving, zoals de Wet bescherming persoonsgegevens dient mede ingekleurd te worden door dit grondrechtelijke perspectief, met inbegrip van de daarop toegesneden rechtspraak. Met de voorgeschreven wet- en regelgeving is de derdenwerking in particuliere verhouding echter niet uitgeput. Met name in afhankelijkheidsrelaties of ongelijke verhoudingen, binnen en buiten contract, kan een beroep op dit grondrecht, in meerdere gradaties, bijdragen aan een evenwichtige belangenafweging.

De omslag naar de erkenning in de rechtspraak van derdenwerking van grondrechten in particuliere verhoudingen blijkt het meest direct uit de motivering van het arrest-Bespiede bijstandsmoeder van 9 januari 1987.[96] Hierin stelt de Hoge Raad grenzen aan observaties van een ambtenaar in privétijd in het kader van nalevingstoezicht op de Algemene bijstandswet.

Met betrekking tot het Handvest van de grondrechten heeft het EU Hof van Justitie in het arrest-AMS[97] van 15 januari 2014 inmiddels uitsproken dat hieraan derdenwerking toekomt, mits de ingeroepen bepaling in het Handvest voldoende nauwkeurig is en geen nadere uitwerking behoeft, dus geschikt is voor rechtstreekse werking.

In aanvulling op het voorgaande is nog een specifiek onderdeel van rechtsontwikkeling te noemen, namelijk die van een in de rechtspraak erkend algemeen persoonlijkheidsrecht als bron van grondrechtsaanspraken. In het arrest-Valkenhorst heeft Hoge Raad zich uitgesproken over het recht op afstammingsinformatie.[98] Bepalend is de volgende rechtsoverweging: "dat het aan grondrechten als het recht op respect voor het privé leven, het recht op vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst en het recht op vrijheid van meningsuiting ten grondslag liggende algemene persoonlijkheidsrecht mede omvat het recht om te weten van welke ouders men afstamt." Naar ik meen had de Hoge Raad dit jegens een particuliere stichting geldend gemaakte recht op afstammingsinformatie ook in het recht op privéleven in artikel 8 EVRM kunnen situeren. Met de keuze voor incorporatie van een algemeen persoonlijkheidsrecht als ongeschreven grondrecht, overeenkomend met de garantie in artikel 2 van het Duitse Grundgesetz, heeft de Hoge Raad in de grondwettelijke grondrechtencatalogus echter een opening willen maken voor nieuwe en nog niet als zodanig geëxpliciteerde aanspraken.

8. De beperkingsclausules


Artikel 10, eerste lid, van de Grondwet
Het grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet heeft primair het karakter van een klassiek vrijheidsrecht. De beperkingsclausule "behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen" in het eerste lid voorziet in een procedureel criterium, te weten: tussenkomst van de formele wetgever. Beperkingen van het grondrecht op privacy zijn derhalve toegelaten, mits direct of indirect herleidbaar op een formeel wettelijke grondslag. Delegatie is dus toegestaan.

Zoals hierna nog aan de orde komt is de feitelijke betekenis van het grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet in wetgeving en rechtspraak (zeer) beperkt gebleven vanwege de dominantie van artikel 8 EVRM en thans in toenemende mate de artikelen 7 en 8 van het EU Handvest van de grondrechten. Dat is anders waar het gaat om de betekenis van de beperkingsclausule in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet. Zoals opgemerkt vereist artikel 10, eerste lid, van de Grondwet, dat grondrechtsbeperkingen herleidbaar moeten zijn op een formeel-wettelijke grondslag, derhalve op een uitspraak van de formele of van een gedelegeerde wetgever.

Artikel 8, tweede lid, van het EVRM
De beperkingssystematiek van artikel 8 EVRM is een andere. Is vastgesteld dat een privacyrecht in het geding is en voorts dat sprake is van een inbreuk hierop, dan is de volgende stap dat wordt onderzocht of deze rechtmatig is, afgemeten aan de voorwaarden in artikel 8, tweede lid, EVRM. Deze beperkingsclausule valt in een drietal elementen uiteen: (a) het vereiste van een beperking "in accordance with the law"; (b) de beperking voldoet aan de voorwaarde dat deze "necessary in a democratic society" is en (c) de beperking voorts dienstbaar is aan een van de genoemde doelcriteria.

Het begrip "law" is in de jurisprudentie van het EHRM ruim uitgelegd, als grondslag in het nationale recht. Het omvat niet alleen wetgeving in materiële zin, maar ook common law en vaste beleidsregels, al dan niet in combinatie. Om als beperkingsgrondslag te kunnen dienen, moet echter wel worden voldaan aan door het Hof geformuleerde en op de "rule of law" toegesneden kwaliteitscriteria, in het bijzonder de beginselen van kenbaarheid en voorzienbaarheid (rechtszekerheid).[99] Het zwaartepunt in de rechtmatigheidstoetsing ligt echter bij het tweede criterium, de toetsing of de beperking nodig/noodzakelijk is in een democratische samenleving. Dit noodzakelijkheidsbeginsel loopt uit in twee toetsingscriteria. Wil de beperking rechtmatig zijn, dan moet sprake zijn van een dringende noodzaak ervan, een "pressing social need". De beperking dient voorts evenredig te zijn aan het daarmee beoogde doel, is derhalve onderworpen aan proportionaliteitstoetsing.[100] Naar uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt, omvat dit proportionaliteitscriterium tevens het subsidiariteitsbeginsel. Op basis van dit uitgangspunt formuleert het Hof onder omstandigheden ook compenserende voorwaarden, waaraan voldaan moet zijn wil de inbreuk onder artikel 8, tweede lid, EVRM alsnog als rechtmatig hebben te gelden.[101] Bij deze doel/middeltoetsing beschikken de verdragsstaten in meer of mindere mate over beleidsvrijheid,[102] echter onder supervisie van het EHRM.[103] De derde voorwaarde voor de rechtvaardiging van een inbreuk is de verplichting van een "legitimatie aim" in de zin van een van de in het tweede lid genoemde doelcriteria, waaronder de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.[104] Elke inbreuk van overheidswege (regelgeving, rechtshandelingen en feitelijke handelingen) van welk orgaan dan ook, moet uit een oogpunt van rechtmatigheid aan deze criteria voldoen.

Uit een oogpunt van rechtvaardiging van grondrechteninbreuken dienen de beperkingsclausules in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet en artikel 8, tweede lid, EVRM in beginsel cumulatief te worden toegepast. Dit betekent dat het materiële wetsbegrip van het begrip “law” in artikel 8, tweede lid, EVRM de facto is aangevuld met het vereiste van (indirecte) herleidbaarheid tot een formeel-wettelijke grondslag in artikel 10, eerste lid, van de Grondwet.

Artikel 52, eerste en derde lid, van het Handvest van de grondrechten
Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 heeft ingevolge artikel 6, eerste lid, VEU het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie van 7 december 2000 en opnieuw vastgesteld op 12 december 2007, dezelfde rechtskracht gekregen als de Verdragen. Artikel 7 van het Handvest komt min of meer overeen met artikel 8 EVRM en artikel 8 ziet op de bescherming van persoonsgegevens. Anders dan het EVRM kent het Handvest geen specifieke, op de afzonderlijke grondrechten toegesneden beperkingsclausule, maar een algemene in artikel 52, eerste lid. Deze bepaling luidt als volgt: “Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van bescherming van de rechten en vrijheden van anderen”. Deze formulering is geënt op de grondrechtenrechtspraak van het Hof van Justitie. Voor zover grondrechten in het Handvest op nationaal niveau tot gelding komen, wordt de aard van de wettelijke grondslag bepaald door de nationale rechtsorde. Dit betekent voor ons land dat de beperking, overeenkomstig artikel 10, eerste lid, van de Grondwet, op een formeel-wettelijke basis herleidbaar dient te zijn. Daarbij dient de wezenlijke inhoud, de essentie van de grondrechten eerbiedigd te worden. Een beperking dient voorts een toetsing op basis van het evenredigheidsbeginsel te kunnen doorstaan, toegespitst op de noodzakelijkheid ervan (proportionaliteit en subsidiariteit) in relatie tot erkende doelstellingen van algemeen belang (verticaal), dan wel de rechten en vrijheden van anderen (horizontaal).

Het derde lid van artikel 52 verzekert de samenhang van de grondrechten in het Handvest en die in het EVRM. Uit de toelichting op dit artikel blijkt dat voor zover de grondrechten in het Handvest overeen komen met die in het EVRM, de inhoud en reikwijdte ervan, met inbegrip van de toegestane beperkingen, dezelfde zijn als die waarin het EVRM voorziet. Hieruit volgt dat de wetgever bij de vaststelling van beperkingen op in het Handvest gewaarborgde grondrechten via deze “resultaatsverplichting” gebonden is door dezelfde normen als vastgelegd in de beperkingsclausules van het EVRM. Het recht van de Unie mag echter wel een ruimere bescherming bieden.

De samenhang in betekenis van artikel 7 van het Handvest en artikel 8 EVRM blijkt uit twee arresten van het EU Hof van Justitie in prejudiciële procedures inzake de inschrijving van achternamen in het register van de burgerlijke stand: het arrest-Sayn-Wittgenstein van 22 december 2010[105] en het arrest-Runevic-Varden van 12 mei 2011.[106] Bovendien geven deze uitspraken inzicht in de wijze waarop het Hof toetst met betrekking tot de rechtvaardiging van een vastgestelde inbreuk. Het Hof oordeelt dat de voor- en achternaam van een persoon een bestanddeel zijn van zijn identiteit en zijn privé-leven, derhalve grondrechtelijk beschermd worden op grond van artikel 7 van het Handvest van de grondrechten en artikel 8 van het EVRM. Dit omdat de naam een middel is tot identificatie van een persoon en een band met een familie uitdrukt. In het arrest-Sayn-Wittgenstein verwijst het Hof naar de arresten van het EHRM van 22 februari 1994 (Burghartz v. Zwitserland)[107] en van 25 november 1994 (Stjerna v. Finland).[108] De weigering door de autoriteiten van een lidstaat, in dit geval Oostenrijk, om de achternaam van een onderdaan van deze staat, zoals die is vastgesteld in een tweede lidstaat, in al zijn onderdelen te erkennen en in te schrijven, kwalificeert het Hof als een beperking van de vrijheden van elke burger van de Unie op grond van artikel 21 VWEU (vrij verkeer van personen). Een dergelijke belemmering is slechts gerechtvaardigd indien deze is gebaseerd op objectieve overwegingen en evenredig is aan het door het nationale recht rechtmatig nagestreefde doel. Het niet-registreren van adellijke titels berust in Oostenrijk op het Adelsaufhebungsgesetz, dat uitgaat van een fundamentele keuze voor een formele gelijke behandeling van alle burgers voor de wet. Het Hof accepteert deze, tot het constitutionele recht gerekende rechtvaardiging op grond van redenen van openbare orde, dat wil zeggen als noodzakelijk en evenredig aan een rechtmatig nagestreefd doel.

In het arrest-Runevc-Vardyn gaat het om de schrijfwijze van namen, met name over de vraag of op nationaal niveau mag worden bepaald dat voor- en achternamen van personen in akten van de burgerlijke stand alleen in letters van de nationale taal mogen worden geschreven (Latijnse alfabet). Ook deze zaak staat het gelijkheidsbeginsel centraal, toegespitst op een beperking van het vrije verkeer (artikel 21 VWEU). Anders dan in het arrest- Sayen-Wittgenstein krijgt het grondrechtelijk aspect hierin een sterker accent, in het bijzonder het recht op privéleven, waaronder bescherming van de identiteit, in artikel 7 Handvest en 8 EVRM, alsmede de verplichting tot actieve bescherming van het gezinsleven. Het Hof volstaat met een op de evenredigheidstoetsing van de beperking toegesneden beoordelingskader. Indien vaststaat dat de weigering tot naamswijziging van het echtpaar (Unieburgers) voor hen en/of hun gezin ernstige ongemakken van administratieve, professionele en persoonlijke aard veroorzaakt, dient de verwijzende rechter na te gaan of deze wijziging: “een billijk evenwicht eerbiedigt tussen de betrokken belangen, namelijk het recht van verzoekers in het hoofdgeding op eerbiediging van hun privé- en gezinsleven en de rechtmatige bescherming door de betrokken lidstaat van zijn officiële landstaal en tradities”.

In een tweetal belangrijke uitspraken heeft het EU Hof van Justitie zich uitgesproken over de rechtmatigheid van beperkingen op de (gecombineerde) artikelen 7 en 8 van het Handvest. Bij de beoordeling van de rechtvaardigingsgronden, in het verlengde van de geconstateerde grondrechteninbreuk, toetst het Hof achtereenvolgens aan de verschillende voorwaarden in artikel 52, eerste lid, van het Handvest. In beide gevallen gaat het om uitspraken die van grote betekenis zijn voor het Nederlande (bestuurs)recht.

Het arrest van het Hof van 9 november 2010 in de zaken Volker en Markus Schecke en Eifert,[109] betreft de geldigheid van uitvoeringsbepalingen in verordening nr. 1290/2005 inzake de verplichte openbaarmaking van toegekende landbouwsubsidies door de lidstaten.[110] Het Hof stelt vast dat het recht op bescherming van persoonsgegevens geen absolute gelding heeft, maar in relatie tot de functie ervan in de maatschappij moet worden beschouwd. Artikel 8, tweede lid, van het Handvest laat de verwerking onder bepaalde voorwaarden toe. Voorts wordt gewezen op de beperkingsclausule in artikel 52, eerste lid, van het Handvest. Wat het derde lid van dit artikel betreft, de EVRM-randvoorwaarde, wordt aansluiting gezocht bij relevante rechtspraak van het EHRM op basis van artikel 8 EVRM,[111] met inbegrip van de toegelaten beperkingen. De verplichte bekendmaking van uitgekeerde subsidies is naar ’s Hofs oordeel een aantasting van door de artikelen 7 en 8 van het Handvest erkende rechten: privéleven en bescherming van persoonsgegevens. Derhalve wordt onderzocht of die aantasting op grond van artikel 52, eerste lid, van het Handvest gerechtvaardigd is. Achtereenvolgens toetst het Hof aan de volgende criteria: de vereisten van een wettelijke grondslag en een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang alsmede de evenredigheid van beperking en rechtmatig nagestreefd doel. Het evenredigheidsbeginsel wordt uitgelegd als passend en noodzakelijk, toegespitst op een evenwichtige belangenafweging (proportionaliteits- en subsidiariteitstoetsing).

Het Hof oordeelt dat de bekendmakingsplicht ten aanzien van subsidieverstrekkingen aan natuurlijke personen ongeldig is wegens strijd met de artikelen 7 en 8 Handvest. De uitzonderingen op en beperkingen van de bescherming van persoonsgegevens zijn niet binnen de grenzen van het strikt noodzakelijke gebleven, nu maatregelen denkbaar zijn die resulteren in een minder ingrijpende aantasting van dit fundamentele recht voor natuurlijke personen en tegelijkertijd doeltreffend bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de regeling (subsidiariteitstoetsing). De door het evenredigheidsbeginsel gestelde grenzen zijn hierdoor overschreden.

Bij openbaarmaking van aan rechtspersonen verstrekte subsidies ligt dit echter anders. Rechtspersonen vallen slechts onder het toepassingsbereik van de artikelen 7 en 8 van het Handvest, voor zover uit de officiële naam van de betrokken vennootschap rechtstreeks de identiteit van de natuurlijke personen als vennoot kan worden afgeleid. Uit deze uitspraak blijkt dat het Hof qua beschermingsomvang tevens differentieert tussen natuurlijke personen en beschermde rechtspersonen. Met betrekking tot laatstgenoemde categorie is geoordeeld, dat de door het evenredigheidsbeginsel gestelde grenzen niet zijn overschreden.[112]

De uitspraak van het EU Hof van Justitie van 17 oktober 2013, Schwarz t. Stadt Bochum,[113] betreft de rechtmatigheid van de verplichting in Verordening (EG) nr. 2252/2004 tot het opnemen van vingerafdrukken en een gezichtsopname in paspoorten (opslagmedium). Deze uitspraak is van groot belang voor ons land, nu de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het Hof eveneens prejudiciële vragen heeft gesteld[114] en in de Eerste Kamer grote bezwaren werden opgeworpen tegen een daarop toegesneden wijziging van de Paspoortwet.[115] Het Hof stelt vast dat het afnemen en bewaren door de nationale autoriteiten van vingerafdrukken, zoals geregeld door artikel 1, tweede lid, van verordening nr. 2252/2004, een aantasting vormen van de rechten op eerbiediging van het privéleven en de bescherming van persoonsgegevens, zoals gewaarborgd in de artikelen 7 en 8, eerste lid, van het Handvest. Derhalve wordt aan de hand van artikel 52, eerste lid, van het Handvest onderzocht of deze aantasting gerechtvaardigd is. Anders dan in de vorige uitspraak, wordt de grondrechtelijke beperking als gevolg van de verplichte vermelding van biometrische gegevens (vingerafdrukken) op paspoorten tevens getoetst op de vraag of de wezenlijke inhoud van de rechten in de artikelen 7 en 8 van het Handvest (kernrecht) geëerbiedigd is. Een dergelijke aantasting is gesteld noch het Hof gebleken. In deze zaak toetst het Hof indringend of de maatregel van opneming van biometrische gegevens (vingerafdrukken en een gezichtsopname) in het paspoort passend en noodzakelijk is. Passend wil zeggen dat de maatregelen geschikt zijn om de door de verordening nagestreefde doelen te realiseren, in casu het tegengaan van paspoortvervalsing en het voorkomen van illegale binnenkomst van personen op het grondgebied van de Unie. Zowel het afnemen als het bewaren van vingerafdrukken voldoen volgens het Hof aan dit criterium.

De noodzaak van een dergelijke maatregel toetst het Hof aan het proportionaliteits- en subsidiariteitsbeginsel. De wetgever heeft een onderzoeksplicht, want is gehouden om te verifiëren of er, gezien de doelstelling, andere maatregelen denkbaar zijn die zowel effectief zijn als een minder ingrijpende aantasting van de artikelen 7 en 8 van het Handvest tot gevolg hebben (subsidiariteit). Naar het oordeel van het Hof wordt aan dit criterium voldaan. In samenhang hiermee dient te worden onderzocht of de aantasting van deze grondrechten door de maatregel van het afnemen van vingerafdrukken niet verder gaat dan voor de verwezenlijking van die doelstelling noodzakelijk is (proportionaliteit). Bij de toetsing aan dit criterium gaat het in het vooral om het risico van centralisatie van gegevensopslag en het gebruik van de in dit verband afgenomen vingerafdrukken voor andere doelen dan die waarin deze verordening voorziet. Op dit punt sluit het Hof aan bij het arrest van het EHRM in S. en Marper v Verenigd Koninkrijk[116] (vgl. artikel 52, derde lid, Handvest). In dit verband dient de wetgever zich ervan te vergewissen dat er specifieke garanties bestaan voor een doeltreffende bescherming van deze gegevens tegen oneigenlijke en onrechtmatige verwerkingen. Nu de verordening een specifieke gebruiksbepaling bevat, de biometrische gegevens op grond hiervan dus niet voor andere doeleinden dan het voorkomen van illegale binnenkomst op het grondgebied van de Unie mogen worden gebruikt, en de verordening voorts niet zodanig kan worden uitgelegd dat zij een rechtsgrondslag biedt voor een eventuele centrale opslag van biometrische gegevens, kunnen de opgeworpen bezwaren de geldigheid van de verordening niet aantasten. Het Hof oordeelt dan ook dat artikel 1, tweede lid, van verordening nr. 2252/2004 geen verwerking van vingerafdrukken met zich meebrengt die verder gaat dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstelling van bescherming van paspoorten tegen frauduleus gebruik ervan, zodat de uit deze verordening voortvloeiende aantasting van de artikelen 7 en 8 van het Handvest gerechtvaardigd is.

Wie mocht denken dat het Hof zich in deze uitspraak heeft uitgesproken over de onrechtmatigheid van een eventuele centrale opslag van vingerafdrukken en/of uitbreiding van het gebruik van opgeslagen vingerafdrukken, vergist zich. In beginsel blijft die mogelijkheid bestaan. De hiermee samenhangende rechtmatigheidskwesties komen eerst aan de orde indien tot centrale gegevensopslag en/of gebruik voor andere doelen wordt besloten. Deze uitspraak is daarom niet alleen illustratief voor de wisselwerking in grondrechtentoetsing in privacy-kwesties tussen het EHRM en het EU Hof van Justitie, maar ook voor de casuïstische, op de gestelde rechtsvragen toegespitste grondrechtentoetsing door het Hof in prejudiciële procedures.

In algemene zin blijkt uit de hiervoor weergegeven rechtspraak van het Hof, dat bij de beoordeling op rechtmatigheid van beperkingen van de privacy-grondrechten in de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten, zwaardere maatstaven worden aangelegd dan bij een beoordeling op basis van de beperkingsclausule ex artikel 10, eerste lid, van de grondwetGrondwet het geval is. Anders dan de rechtspraak van het EHRM zijn de uitspraken van het Hof van Justitie, ook in grondrechtenzaken, afdwingbaar. De betekenis ervan voor de lidstaten is dus zeer groot. Door de relevante rechtspraak van het EHRM in zijn uitspraken te incorporeren, zoals voorgeschreven in artikel 52, derde lid, van het Handvest en voortvloeit uit artikel 6, derde lid, VEU, versterkt het Hof de doorwerking hiervan binnen de Unie.

9. Jurisprudentie

PM

10. Literatuur

PM

11. Historische versies

Geen eerdere versies.
 

Noten

  1. Deze bijdrage is mede gebaseerd op de volgende publicaties: G. Overkleeft-Verburg, Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 1.10) in de bundel Grondrechten, Commentaar op hoofdstuk 1 van de herziene grondwet (Jeukens-bundel), Nijmegen 1982, onder redactie van A.K. Koekkoek, W. Konijnenbelt en F.C.L.M. Crijns, p. 221-248, G. Overkleeft-Verburg, De Wet persoonsregistraties. Norm, toepassing en evaluatie (diss. KUB), Zwolle, 1995, i.h.b. hoofdstuk 2, Het recht op privacy als grondrecht (p. 21-33) en G. Overkleeft-Verburg, en het onderdeel over Artikel 10 van de grondwet in: De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, derde druk, Deventer 2000, onder redactie van A.K. Koekkoek. Deze studies zijn elektronisch gepubliceerd op: www.overkleeft-verburg.nl.
  2. Wet van 17 april 1887 (S. 67) tot vaststelling van bepalingen betreffende het houden van bevolkingsregisters en het besluit bevolkingsboekhouding (S. 1936, nr. 342).
  3. Ter gelegenheid van de start van de Registratiekamer (thans College bescherming persoonsgegevens of Cbp) in september 1989, bij de inwerkingtreding van de Wet persoonsregistraties op 1 juli 1989, is een expositie ingericht van voorwerpen en boeken die elementen van de historische ontwikkeling van het recht op privacy illustreerden. Hierbij zijn voor het eerst een serie foto’s vertoond van de aangerichte schade door de aanslag op het Amsterdams bevolkingsregister in de nacht van 27 maart 1943 door een verzetsgroep onder leiding van Gerrit van der Veen en Willem Arondéus. Deze aanslag heeft slechts beperkt succes gehad, maar is wel een icoon gebleven van de risico’s van administratieve gegevensverwerking in een situatie van onderdrukking.
  4. Vgl. het boek van Aldous Huxley, Brave New World, uit 1932, dat eveneens tot de categorie van “dystopian novels” wordt gerekend.
  5. Sinds enkele jaren is in het Verenigd Koninkrijk sprake van een brede “revival” van persoon en werk van George Orwell. Zie in dit verband ook het in de Angelsaksische landen, naast “Orwellian” veel gebruikte adjectief “Hobbesian”, verwijzend naar het hoofdwerk van de politieke filosoof Thomas Hobbes, “Leviathan” uit 1651. In de reportages over de onthullingen van Edward Snowdon over grootschalig aftappen van internet c.a. door Amerikaanse en Britse geheime diensten (NSA-files), worden deze kwalificerende aanduidingen veelvuldig gebruikt.
  6. Zie Abbott Gleason, Jack Goldsmith en Martha C. Nussbaum (red.), On Ninety Eighty-Four. Orwell and our Future, Princeton University Press, 2005, in het bijzonder het opstel van Richard A. Posner, Orwell versus Huxley: Economics, Technology, Privacy, and Satire, p. 183-221.
  7. Dit type gegevensverwerking werd gekenmerkt door grootschaligheid (centralisatie) en was bovendien kapitaalintensief. Eerst in de jaren zeventig kwamen de minicomputers voor kleinere organisaties op de markt, in een latere fase van de ontwikkeling van de informatietechnologie gevolgd door de personal computer, gevolgd door de laptop in de eerste helft van de jaren negentig.
  8. Dat ook vanuit deze hoek het maatschappelijk debat werd gestimuleerd blijkt uit de bundel Data Base of Data Beest?, onder redactie van L.E. Groosman en D. Overkleeft, Deventer 1973.
  9. Zie de studie van Abram de Swaan, Zorg en de staat, Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd, waarvan de eerste druk in 1989 verscheen.
  10. Zie de bundel Automatisering en overheid, Computertoepassingen in de rijksdienst, bij PTT, Spoorwegen en Staatsmijnen, onder redactie van H. Reinoud, G.J. Hennephof, F.J.E. Hogewind en J.M. van Oorschot, Marka-Boeken, Utrecht, 1966.
  11. Zie over deze ontwikkelingen: Overkleeft 1995, p. 39-45.
  12. Zie Overkleeft 1995, p. 44-46. En voorts: Jan Holvast, De Volkstelling van 1971. Verslag van de eerste brede maatschappelijks discussie over aantasting van privacy, 2013, Uitgeverij Paris BV, Zutphen, en “Op weg naar een risicoloze maatschappij?”, de vrijheid van de mens in het informatietijdperk (diss.) Academic Service, Schoonhoven, 1986.
  13. Zie Richtlijn 81/1060/EEG van de Raad van 14 december 1981 houdende afwijking, ten behoeve van het Koninkrijk der Nederlanden, van Richtlijn 73/403/EEG inzake de synchronisatie van algemene volkstellingen. Zie de volgende overwegingen: “Overwegende dat er ernstige moeilijkheden zijn gerezen die ten tijde van de vaststelling van de richtlijn niet konden worden voorzien en die het houden van een volkstelling in het Koninkrijk der Nederlanden in het genoemde tijdvak onmogelijk hebben gemaakt; Overwegende dat de door de Commissie verlangde informatie grotendeels kan worden verkregen op basis van lopende bevolkingsstatistieken enerzijds en door middel van steekproeven anderzijds”. Het niet houden van de volkstelling van 1991 werd mogelijk op basis van artikel 3 van Richtlijn 87/287/EEG.
  14. Zie Overkleeft 1995, p. 47-51.
  15. Zie Overkleeft 1995, p. 48.
  16. Zie Overkleeft 1995, p. 52-59 en hoofdstuk 5, p. 95 e.v.
  17. Zie Overkleeft 1995, p. 46.
  18. De ervaringen met de volkstellingen in de Bondsrepubliek Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten leren, dat elke volkstelling substantiële verschillen met de bevolkingsboekhouding aan het licht brengt.
  19. Wet van 3 juli 2013 houdende nieuwe regels voor een basisregistratie personen, Stb. 2013, 315 en 494.
  20. Wet van 2 november 2006 tot wijziging van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens in verband met de aanpassing aan de eisen die gelden voor basisregistraties, Stb. 2007, 76 en 78.
  21. Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van 9 juni 1994, Stb. 1994, 494.
  22. Zie Kamerstukken II 2000/01, 27859, nr. 1 (Modernisering Gemeentelijke Basisadministratie persoonsgegevens (GBA).
  23. Stcrt. 2000, nr. 3 en 53 en Stcrt. 2001, nr. 59.
  24. De politieke gevoeligheid van een dergelijke centrale voorziening was destijds nog groot, getuige de volgende passage in de brief van de minister van GSI aan de Tweede Kamer: “Het kabinet is zich bewust van het centrale karakter van de voorgestelde LRD en de beelden die een dergelijke voorziening eventueel zouden kunnen oproepen. De LRD zou in de ogen van enkelen de aanzet kunnen zijn tot de uitbouw naar een volledig centrale geautomatiseerde persoonsregistratie. Dit is uitdrukkelijk niet de bedoeling van het kabinet. De omvang van de in de LRD op te nemen gegevensset zal dan ook beperkt blijven tot de in het rapport aangegeven gegevens.”, Kamerstukken II 2000/01, 27859, nr. 1, p. 19.
  25. Besluit landelijk raadpleegbare deelverzameling GBA, Stb. 2003, 225.
  26. Besluit van 21 oktober 2005 tot wijziging van het Besluit gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens in verband met de invoering van de verstrekkingsvoorziening, Stb. 2005, 536.
  27. Deze ontwikkeling is mede te zien als een onderdeel van de besluitvorming inzake de ontwikkeling en invoering van een stelsel van basisregistraties. Zie de brief van de ministers van BZK en van VROM en de staatssecretaris van EZ van 3 maart 2003 aan de Tweede Kamer, Kamerstukken II 2002/03, 26387, nr. 18 (Actieprogramma Elektronische Overheid).
  28. Deze adviezen blijken niet (meer) beschikbaar te zijn via de website van het Cbp.
  29. Proeve van een nieuwe grondwet, ’s-Gravenhage 1966 (Staatsuitgeverij).
  30. Proeve, p. 56.
  31. Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ingesteld bij KB van 26 augustus 1967, nr. 1.
  32. weede rapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ’s-Gravenhage 1969 (Staatsuitgeverij).
  33. Tweede rapport, p. 82.
  34. Tweede rapport, p. 84.
  35. Eindrapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ’s-Gravenhage 1971 (Staatsuitgeverij).
  36. In die periode werd de aanduiding “sociaal grondrecht” gebruikt voor de categorie van (uiteenlopende) grondrechtelijke verplichtingen, die niet als zodanig in rechte afdwingbaar waren.
  37. Eindrapport, p. 237.
  38. De rapporten van de Staatscommissie Cals/Donner laten een breed pallet aan opvattingen zien, resulterend in meerderheids- en minderheidsopvattingen c.q. -voorstellen. Zie ook het rapport van de Staatscommissie Grondwet uit 2010, dat zich op dit punt spiegelde aan de werkwijze van de Staatscommissie Cals/Donner. De grondwetsgeschiedenis van artikel 10 van de Ggrondwet illustreert de voordelen van een “verplichting tot eenstemmigheid”.
  39. Eindrapport, p. 237.
  40. Eindrapport, p 239.
  41. Kamerstuk 12944, nr. 2.
  42. KB van 21 februari 1972. De taakopdracht betrof: het uitbrengen van advies over de vraag welke wettelijke of andere maatregelen wenselijk zijn ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer in verband met het gebruik van geautomatiseerde registratiesystemen en over de vraag in hoeverre het wenselijk is deze maatregelen mede van toepassing te doen zijn op andere persoonsregistraties met name indien daaruit gegevens aan derden plegen te worden verstrekt.
  43. Privacy en persoonsregistratie, Interimrapport en Eindrapport van de Staatscommissie bescherming persoonlijke levenssfeer in verband met persoonsregistraties, ’s-Gravenhage, 1974 en 1976.
  44. TK 1975/76, 13872, nrs. 1-3, Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake sociale grondrechten. Daarnaast is nog een tweede wetsvoorstel ingediend, TK 1975/76, 13873, nrs. 1-3, inzake de opneming in de grondwetGrondwet van sociale grondrechten. Dit wetsvoorstel ligt ten grondslag aan de huidige artikelen 18 t/m 23 van Hoofdstuk 1 in van de Ggrondwet.
  45. TK 1975/76, 13872, nr. 3, p. 39.
  46. TK 1975/76, 13872, nr. 3, p. 40.
  47. TK 1975/76, 13872, nr. 3, p. 40.
  48. TK 1975/76, 13872, nr. 3, p. 40-41.
  49. TK 1975/76, 13872, nr. 3, p. 41-42.
  50. TK 1976/77, 13872, nr. 8.
  51. TK 1976/77, 13872, nr. 17.
  52. Handelingen II 1976/77, p. 2202-2203.
  53. Handelingen II 1976/77, p. 2426-2427.
  54. TK 1978/79, 15463, nrs. 1-2.
  55. TK 1978/79, 15463, nr. 2, p. 7.
  56. TK 1978/79, 15463, nr. 2, p. 8.
  57. Kamerstuk 15463, nr. 5; Handelingen II 1978/79, p. 5678.
  58. TK 1975/76, 13872, nr. 3, p. 40.
  59. TK 1975/76, 13872, nr. 3, p. 41.
  60. TK 1975/76, 13872, nr. 3, p. 41.
  61. TK 1975/76, 13872, nr. 3, p. 41-42.
  62. TK 1975/76, 13872, nr. 3, p. 42.
  63. Het telegraafgeheim is inmiddels een dode letter geworden, door het feitelijk beëindigen van de (commerciële) communicatie via telegrafie.
  64. EHRM 22 mei 1990, NJ 1991, 740 m.nt. EAA (Autronic A.G.) en EHRM 24 oktober 1995, NJ 1996, 375 m.nt. EAA (Agrotexim en anderen).
  65. De tekst van deze overweging in artikel 1 van Protocol no. 15 luidt als volgt: “Affirming that the High Contracting Parties, in accordance with the principle of subsidiarity, have the primary responsibility to secure the rights and freedoms defined in this Convention and the Protocols thereto, and that in doing so they enjoy a margin of appreciation, subject to the supervisory jurisdiction of the European Court of Human Rights established by this Convention”.
  66. Verdrag tot bescherming van personen met betrekking tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, Straatsburg 28 januari 1981, Trb. 1988, 7 en 1993, 11 (ratificatie). 1981.
  67. Nederland heeft dit verdrag pas in 1993 geratificeerd. Zie de goedkeuringswet van 20 juni 1990, Stb. 351 en de wijziging daarbij bij wet van 27 november 1991, Stb. 654.
  68. In de afgelopen jaren zijn de volgende aanbevelingen vastgesteld: Recommendation CM/Rec(2010)13 on the protection of individuals with regard to automatic processing of personal data in the context of profiling, Recommendation CM/Rec(2012)3 on the protection of human rights with regard to search engines en Recommendation CM/Rec(2012)4 on the protection of human rights with regard to social networking services.
  69. Zie de speciale webpagina op de website van de Raad van Europa: www.coe.int/t/dghl/standardsetting/dataprotection/modernisation-en.asp
  70. Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995, betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, PbEG nr. L 281 van 23 november 1995.
  71. Dit zijn gegevens waaruit de raciale of etnische afkomst, de politieke opvattingen, de godsdienstige of levensbeschouwelijke overtuiging, of het lidmaatschap van een vakvereniging blijkt, alsmede gegevens die de gezondheid of het seksuele leven betreffen.
  72. EG Hof van Justitie van 20 mei 2003, JB 2004/112, m.nt. Overkleeft-Verburg.
  73. EG Hof van Justitie van 6 november 2003, JB 2004/114 m.nt. Overkleeft-Verburg en EHRC 2003/92 m.nt. Verhey.
  74. Zie mijn minderheidsstandpunt in het Rapport van de Staatscommissie Grondwet van november 2010 tot opneming in de Ggrondwet van een “Europa-bepaling” in de grondwetGrondwet, bijlage 1d. Door in de Grondwet geen verwijzing naar het lidmaatschap van de Europese Unie op te nemen bevindt ons land zich in een uitzonderingspositie.
  75. COM(2012)11.
  76. COM(2012)10.
  77. Zie voor de rapportages over de voortgang van de onderhandelingen en de bespreking daarvan Kamerstuk 33169. Zie in dit verband tevens het advies van de Raad van State over de ontwerp-Verordening en de ontwerp-Richtlijn van 28 juni 2012, Kamerstukken II 2011/12, 32761, nr. 32.
  78. Zie hieromtrent de brief van de staatssecretaris van V&J aan de Eerste Kamer van 19 december 2013, Kamerstukken I 2013/14, 33169, R, en de brief van de minister en de staatssecretaris van V&J van 19 december 2013, met het verslag van de JBZ-Raad van 5 en 6 december 2013. Opmerkelijk is dat in het Nederlandse standpunt de tekortschietende rechtsbescherming als gevolg van de één-loketfunctie voor lief genomen wordt, dit vooral vanuit de wens om de “Digital Economy” te faciliteren.
  79. G. Overkleeft-Verburg, Het Handvest van de grondrechten in de rechtspraak van de grondrechten, in “Getuigend Staatsrecht”, Liber amicorum A.K. Koekkoek, Nijmegen 2005, p. 121-187, tevens elektronisch vindbaar op: www.overkleeft-verburg.nl
  80. De tekst van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en de bijbehorende toelichtingen zijn gepubliceerd in Pb. EU van 14 december 2007, C 303.
  81. zie in dit verband Protocol 30 als onderdeel van het Verdrag van Lissabon, met een specifieke regeling inzake de werking van het Handvest met betrekking tot het Verenigd Koninkrijk en Polen.
  82. EU Hof van Justitie van 26 februari 2013, Melloni t. Ministerio Fiscal, zaaknr. C-399/11.
  83. EU Hof van Justitie, Aklagaren t. Hans Akerberg Fransson, zaaknr. C-617/10.
  84. EU Hof van Justitie, Remeo t. Regione Siciliana, zaaknr. C-313/12.
  85. Besluit van 23 februari 1999, houdende instelling an de Commissie “Grondrechten in het digitale tijdperk”, Stbl. 1999, 1
  86. Kamerstukken II 2000/01, 27460, nr. 1 e.v.
  87. Advies van de Raad van State van 24 januari 2002, nr. W01.01.0463.I, Stcrt. 9 november 2004, nr. 216.
  88. Besluit van 8 juli 2009 houdende instelling van een staatscommissie voor d herziening van de Grondwet (Instellingsbesluit staatscommissie Grondwet), Stcrt. 2009, nr. 10354, en de Regeling van 6 juli 2009 houdende benoeming van de leden van de staatscommissie Grondwet en toekenning van een vergoeding aan die leden, Stcrt. 2009, nr. 10355.
  89. De auteur was lid van de Staatscommissie.
  90. Rapport van de Staatscommissie Grondwet van 11 november 2010, bijlage bij Kamerstukken I 2011/2012, 31570, A.
  91. Kamerstukken II 2011/12, 31570, 20, brief van de minister van BZK, mede namens de minister van V&J met de kabinetsreactie op het advies van de Staatscommissie Grondwet.
  92. Kabinetsvisie, p. 6-7.
  93. Kabinetsvisie, p. 8.
  94. TK 1975/76, 13872, nr. 3, p. 15-16.
  95. Zie ook: L.F.M. Verhey, Horizontale werking van grondrechten, in het bijzonder het recht op privacy, diss., Zwolle 1992.
  96. HR 9 januari 1987, NJ 1987, 928 m.nt. FHvdB en AB 1987, 231 m.nt. FHvdB.(Bespiede bijstandsmoeder). Zie voorts als baanbrekende uitspraken: HR 14 februari 1984, NJ 1984, 495 (Recreatiewoning Numansdorp) met onverbindendverklaring van een bij APV opgelegde registratieverplichting, HR 23 december 1983, NJ 1985, 170 m.nt. G. en EAA (verplichting psychiatrisch onderzoek gefailleerde), en HR 2 december 1988, NJ 1989, 752 m.nt. Ma (inzagerecht medisch dossier). Vgl. de jurisprudentiële inperking van de informatieplicht in art.artikel 251 K. Zie voorts ARRS van 24 april 1986, AB 1987, 154 m.nt. P.J. Boon (privacy in een bejaardenoord) en de Wob-jurisprudentie van de ARRS, met name Vz. ARRS van 18 december 1984, AB 1986, 225 m.nt. HJdR (gegevens gasverbruik Opmeer).
  97. EU Hof van Justitie van 15 januari 2014, Association de médiation sociale, zaaknr. C-176/12. Zie in dit verband tevens het arrest van het EU Hof van Justitie van 19 januari 2010, Kücükdeveci, zaaknr. C-555/07.
  98. HR 15 april 1994, NJ 1994, 608 m.nt. WH-S. Zie vooral ook de conclusie van a.-g. Koopmans en de hierin genoemde literatuur.
  99. Zie EHRM 26 april 1979, NJ 1980, 146 (Sunday Times), EHRM 2 augustus 1984, NJ 1988 m.nt. P. van Dijk (Malone), EHRM 24 april 1990, NJ 1991, 523 m.nt. EJD (Huvig-Kruslin), EHRM 28 oktober 1994, NJ 1995, 509 m.nt. Kn. (Murray) en EHRM 29 augustus 1997, 1999, 710 m.nt. EJD (Worm). Hierin neemt het Hof aan dat aan dit vereiste van “"bij de wet voorzien”" is voldaan, als het relevante nationale recht voldoende precies is geformuleerd om betrokkenen - eventueel na passend juridisch advies - mogelijk te maken om, in een gezien de omstandigheden redelijke mate, de gevolgen te voorzien die een gegeven daad met zich mee kan brengen. Zie voor gevallen waarin niet aan deze kwaliteitscriteria werd voldaan: EHRM 26 april 1991, NJ 1993, 710 (Asch) en EHRM 15 november 1996, NJ 1998, 488 m.nt. Kn. (Domenichini).

 

  • Citeer
    Citeer suggestie
    G. Overkleeft-Verburg, Commentaar op artikel 10 van de Grondwet, in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, webeditie 2017 (www.Nederlandrechtsstaat.nl).
  • Deel
  • PDF
  • Terug
MEER OVER DIT ONDERWERP
THEMA IN HET KORT
ACHTER-GRONDEN
Reageer!
Thema in het kort

Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer

De artikelen 11, 12 en 13 van de Grondwet bieden bescherming bij enkele specifieke vraagstukken in verband met de persoonlijke levenssfeer. Artikel 10 is een algemeen privacygrondrecht, dat alle privacyvraagstukken omvat die niet onder een van de genoemde bijzondere bepalingen vallen. Daarbij geeft dit artikel de wetgever de opdracht regels te stellen over de verwerking en bescherming van persoonsgegevens.
 
Privacyvraagstukken vormen de kern van actuele rechtsstatelijke dilemma’s. De strijd tegen het internationale terrorisme en de bescherming van de veiligheid van mensen gaan steeds vaker gepaard met vergaande inbreuken op de privacy. Daarbij kan worden gedacht aan cameratoezicht of het afluisteren van communicatie, maar ook aan de verzameling en verwerking van gegevens over de dagelijkse bezigheden, het verkeersgedrag, de financiële situatie, het internetgebruik en de gezondheid van mensen. Door dergelijke gegevens aan elkaar te koppelen, te vergelijken en daaruit nieuwe informatie af te leiden, kunnen mogelijke bedreigingen voor de veiligheid in kaart worden gebracht. Daarmee wordt wel het privéleven van grote aantallen mensen blootgelegd en het gevaar bestaat dat kwaadwillenden die gegevens gebruiken voor oneigenlijke doeleinden.
 
Ook vanuit commercieel oogpunt zijn persoonsgegevens interessant: bedrijven leiden eruit af waar potentiële klandizie woont en werkt, waar zij hun boodschappen doen en welke voorkeuren zij op allerlei vlakken hebben. Het recht op privacy lijkt tegenwoordig in vele opzichten het meest bedreigde en meest geschonden fundamentele recht te zijn. Artikel 10 werpt een dam op tegen dergelijke bedreigingen van onze privacy, door de wetgever op te dragen regels vast te stellen over het verzamelen en verwerken van persoonsgegevens.
Achtergronden

Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer

Prof.mr. G. Overkleeft-Verburg over artikel 10 GW in A.K. Koekoek (red.) De Grondwet, Een systematisch en artikelsgewijs commentaar. (Zie noot 1 bij het wetenschappelijk commentaar hiernaast).

Ejure over drones en privacy.

Ius mentis over privacy en ICT.

Plaats Uw Reactie

*Verplicht invulveld straks zijn alleen uw naam en reactie zichtbaar.

Er kan enige tijd overheengan tot uw reactie zichtbaar is.

Reageer!

Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer

0 reacties
Klassieke uitspraken
Recente Recht- spraak
Politiek
Klassieke uitspraken

Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer

Bespiede bijstandsmoeder

HR 9 januari 1987
De Hoge Raad bepaalt dat privacy horizontale werking heeft (dus ook geldt tussen burgers onderling), maar dat dit recht beperkt kan worden indien het gaat om het doorgeven van inlichtingen in het algemeen belang.

Ferdi E.

HR 21 januari 1994
De Hoge Raad beschrijft hoe het belang van privacy en resocialisatie van een veroordeelde moeten worden afgewogen tegen het van een blad bij de vrijheid van meningsuiting.

Gaskin

EHRM 7 juli 1989
Het ontbreken van een voldoende procedure ter inzage van persoonlijke gegevens wordt door het EHRM aangemerkt als een schending van bescherming van het privé-leven.

Von Hannover

24 juni 2004
Het EHRM bepaalt dat iedereen, ook publieke personen, een 'legitimate expectation' moet kunnen hebben van de bescherming van de privésfeer. De bijdrage aan het publieke debat van de publicatie is beslissend bij het bepalen van de grenzen van die bescherming.

Recente rechtspraak

Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer

Google Spain SL en Google Inc tegen AEPD en Mario Costeja González

HvJ EU 13 mei 2014
De heer González wilde dat Google de koppeling tussen zijn naam en voor hem schadelijke informatie over zijn verleden verwijderde.
Het Hof oordeelde dat het recht op bescherming van privacy en persoonsgegevens in deze zaak voorrang heeft boven het recht op informatie van internetgebruikers en het economische belang van Google. Zodoende kan de heer González, op grond van het recht op privacybescherming, eisen dat Google persoonsgevoelige gegevens uit de zoekresultaten verwijdert - ook al zijn die gegevens wel juist. Het Europese Hof voegt hier aan toe dat dit niet geldt niet als het grote publiek belang heeft bij informatie over een publiek persoon. Dan is volgens het Hof het recht op informatie belangijker en hoeft Google informatie niet te verwijderen. Zie ook bespreking van dit arrest op mensenrechten.nl
Politiek

Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer

Privacybarometer.nl geeft een overzicht van actuele politieke zaken op het gebied van privacy
Video
Blogs
IN DE WERELD
Video

Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer

  • Korte documentaire over privacy
  • Bescherming tegen
  • Panopticon
  • Rechter Scalia over privacy
Korte documentaire over privacy
Blogs

Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer

Blog op ons forum over internet en privacy

Blog over de privacy van ambtenaren en de Wet Openbaarheid van Bestuur.

Theprivacyblog.com (een Engelstalige blogwebsite over privacy.)
In de wereld

Eerbiediging en bescherming persoonlijke levenssfeer

Europa-nu.nl over bescherming van persoonsgegevens in Europa.