Grijp die kans voor interne partijdemocratie

Van non-interventie naar interventie

Over verplichte interne partijdemocratie wordt in Nederland al jaren gediscussieerd, telkens met hetzelfde resultaat: geen. Dat de kwestie toch blijft terugkeren, komt door één partij. Sinds Geert Wilders de VVD verliet en voor zichzelf begon, staat in de schijnwerpers van de Nederlandse democratie een vereniging die is ingericht volgens een ontwapenend eenvoudig beginsel: dat één man alles beslist, de leider.

De Partij voor de Vrijheid telt miljoenen kiezers, talloze sympathisanten, volksvertegenwoordigers en, tot voor kort, bewindslieden. Wat zij niet telt, zijn leden. Juridisch heeft de vereniging één lid van vlees en bloed, en dat is Wilders zelf; het tweede lid is een stichting, met Wilders als enige bestuurder. De Kamerleden die de partij vertegenwoordigen in het parlement zijn geen lid. Een algemene ledenvergadering die beslist over de statuten, het programma of de kandidatenlijst bestaat niet. Wilders vergadert met zichzelf, en de uitkomst hangt alleen af van zijn eigen wil. Zo waart in het hart van het parlement een eenmansdictatuurtje, dat trouwens in de vorige kabinetsperiode ook in het hart van de regering huisde.

Tegen dit alles is, in naam van de Nederlandse traditie van non-interventie, nooit een rechtsregel in stelling gebracht die eisen stelt aan het democratische gehalte van partijen. Die terughoudendheid gaat zo ver dat minister Uitermark het onderwerp uit de weg ging toen zij eindelijk een Wet op de politieke partijen opstelde. De wet bundelt vooral de bestaande regels over partijfinanciering en transparantie en voegt daar een nieuw hoofdstuk aan toe over het verbieden van partijen, via een procedure bij de Hoge Raad. Over de interne organisatie van partijen: geen woord.

De Kamerleden Sneller (D66) en Tseggai (GroenLinks-PvdA) wilden deze unieke kans niet laten passeren en dienden een amendement in dat de interne partijdemocratie alsnog in de wet schrijft. Op verzoek van de Kamer gaf de Afdeling advisering van de Raad van State er voorlichting over, een bijzondere vorm van advisering die de Kamer zelf kan inroepen. Die verscheen op 18 mei. Afgaande op de krantenkoppen viel het mee. Gematigd kritisch, heette het, met vooral bedenkingen bij de motivering en bij de sanctie. Beter onderbouwen, de sanctie wat verzachten, en de zaak is gered. Toch? Wie de voorlichting zelf leest, ziet iets anders. Geen spaander laat de Raad heel van het amendement. Is het dan werkelijk zo gebrekkig? Of zit er iets fundamenteel mis met de voorlichting zelf? En wat moet er nu gebeuren?

Het amendement: interne partijdemocratie als wettelijke plicht

Sneller en Tseggai hebben een heldere ambitie: minimale democratische vereisten stellen aan de interne organisatie van politieke partijen. Waarom? Omdat zij vinden dat een vereniging die, zoals een partij, een bepalende rol speelt in de democratie, hoort zelf ook democratisch te functioneren; omdat zij menen dat burgers via een lidmaatschap mee de koers moeten kunnen bepalen van alle politieke partijen, toch de voornaamste spelers in de politiek. En last but not least om de democratie weerbaar te maken: verplichte interne democratie onderwerpt dictators in de dop, die het democratische spel alleen meespelen om zodra de kans zich aandient alleen te heersen, aan de checks and balances van ledeninvloed.

De indieners beseffen dat hun voorstel de vrijheid van partijen beperkt om hun organisatievorm te kiezen en hun kandidaten te selecteren. Toch achten zij die beperking noodzakelijk om de democratie te beschermen en te versterken. Naar lichtere alternatieven hebben zij gezocht, maar tevergeefs.

Wat stellen zij concreet voor? Dat partijen echte ledenverenigingen worden: verenigingen die zonder willekeur openstaan voor leden (alleen natuurlijke personen) en waarin deze werkelijke invloed heeft op de inhoudelijke koers en op de kandidatenlijst. Daarbij schrijven zij geen minimumaantal leden voor; het gaat om openheid en zeggenschap. In de ledenvergadering stellen de leden het partijprogramma (artikel 13c) en de kandidatenlijst (artikel 49b) vast, elk lid met één stem. De statuten mogen die rechten nader regelen en begrenzen, maar de leden kunnen die statuten met gewone meerderheid wijzigen (artikel 2:42, eerste lid, BW), zodat zij uiteindelijk zelf meebeslissen over de grenzen die zij zichzelf stellen.

Omdat de indieners niet geloven dat normen zichzelf handhaven, geven zij ze klauwen en tanden. De Nederlandse autoriteit politieke partijen (Napp) voert daarom twee toetsen uit. De formele toets gaat na of de normen correct in de statuten staan, de materiële of zij in de praktijk worden nageleefd. De gevolgen kunnen ingrijpend zijn. Wie de formele toets niet doorstaat, mag zijn aanduiding niet laten registreren bij de Kiesraad en kan niet meedoen zolang hij zijn statuten niet aanpast. De doorgaans theoretische ontsnappingsroute van de blanco lijst snijdt het amendement immers af. En een politieke vereniging die de materiële toets niet doorstaat, mag zijn kandidatenlijst niet inleveren. En staat dus voor díe verkiezing buitenspel.

Ontmanteling door de Raad

De Afdeling begint hoopgevend door te erkennen dat zij ‘in algemene zin constitutionele ruimte’ ziet om de interne organisatie van partijen wettelijk te regelen. Veel meer dan die ene volzin gunt zij het amendement echter niet. In de voorlichting zelf haalt zij vrijwel elke concrete keuze onderuit.

De motivering schiet volgens de Afdeling tekort: het amendement weegt voor- en nadelen onvoldoende af, en maakt niet duidelijk waarom de beperking van de grondrechten noodzakelijk, proportioneel en effectief is. De ledentoelating stelt weinig voor, want partijen mogen er in de statuten strenge eisen aan verbinden; de openstelling voor leden kan dan ‘terughoudend’ en ‘misschien illusoir’ worden. En zonder betekenisvol ledenbestand mist het amendement zijn onmisbare fundament. De ledeninvloed op het programma is niet richtinggevend: leden beslissen mee over het partijprogramma, maar niet over het verkiezingsprogramma, en juist aan dat laatste voelen kandidaten en gekozenen zich gebonden, voor de verkiezingen en daarna aan de formatietafel. De invloed op de kandidatenlijst is in hetzelfde bedje ziek: het amendement laat partijen toe delen van de lijst aan de ledenvergadering te onttrekken en de procedure statutair in te perken, zodat de invloed mager kan uitvallen.

Ook het toezicht deugt volgens de Raad niet. Het onderscheid tussen de formele en de materiële toets is volgens de Raad vaag, en de open normen plaatsen de Napp in een onmogelijke positie: zij kan zich genoodzaakt zien een partij van de verkiezingen uit te sluiten op grond van normen die zeer multi-interpretabel zijn, wat haar oordeel politiek omstreden en juridisch kwetsbaar maakt. En dan de sanctie, het hart van de zaak. Omdat het amendement ook de blanco lijst afsluit, staat niet-registratie gelijk aan een verbod om mee te doen; wie de materiële toets niet haalt, moet de verkiezing overslaan. Dat is, in de woorden van de Raad, een ‘ingrijpende beperking van het passief kiesrecht’, waarbij zij zich de vraag stelt of dat wel ‘een passende sanctie’ is.

De slotsom laat niets te raden over. De Afdeling acht de sanctionering te vergaand en geeft in overweging daarvan af te zien. Ook de toezichthoudende rol van de Napp op de inhoudelijke normen ontraadt zij, waarmee zij het hele handhavingsmechanisme onderuit haalt. Vervolgens vraagt zij zich af of een amendement zónder sanctie nog effect kan hebben, en of een wettelijke regeling dan de moeite waard is. Kiest de wetgever toch voor een tandeloze variant, dan is het voordeel dat er ‘tijd’ is om langs een maatschappelijke en politieke dialoog ‘de goede balans’ te zoeken. Maar ook die keuze mag hij pas maken na een zelfstandige afweging waaruit blijkt dat de voordelen tegen de nadelen opwegen.

Red het amendement!

De Raad heeft bij elk bezwaar een punt. Maar samen lezen ze als een strafexpeditie, en het amendement verdient beter. Het zwakste punt van de voorlichting is wat eronder ligt: een gebrek aan urgentie. De Afdeling biedt de wetgever twee uitwegen, niets doen of een norm zonder toezicht en sanctie, en wil dan eerst jaren van dialoog laten uitkristalliseren. Alsof de bescherming van de democratie wel kan wachten.

Dat verraadt een rangorde die de Grondwet niet kent. De algemene bepaling, sinds 2022 aan het hoofd van de Grondwet, waarborgt ‘de grondrechten en de democratische rechtsstaat’. De grondrechten staan vooraan om een vormreden, niet omdat zij zwaarder wegen; democratie en rechtsstaat staan er als gelijkwaardige kernbeginselen naast. De Afdeling behandelt de verenigingsvrijheid niettemin als doorslaggevend, en hanteert in feite de regel: bij twijfel niets doen ter bescherming van de democratie. Nochtans erkent ook het EHRM dat maatregelen ter bescherming van de democratie noodzakelijk kunnen zijn (bijvoorbeeld in Refah Partisi).

Verplichte interne partijdemocratie is natuurlijk geen waterdichte garantie tegen autocratische partijen. Maar zij is wel een baksteen in de muur van een weerbare democratie, naast bijvoorbeeld het partijverbod uit de Wpp. Samen kunnen zulke voorzieningen het verschil maken op het moment waarop een democratie anders zou bezwijken.

Men mag niet niet onderschatten hoe risicovol het is om een grote partij die autocratisch is ingericht, jarenlang in het hart van de politiek te laten zetelen. Dat de onbetwiste leider van die partij, zodra hij in het regeringspluche toegelaten werd, driest een asielcrisis zou proberen uit te roepen om via staatsnoodrecht het parlement te passeren, lag geheel in de lijn der verwachtingen; dat hij amper tot enige constructieve samenwerking in staat bleek ook (waar zou hij het ook geleerd hebben?). Het is een vergissing te denken dat je zo’n partij ongehinderd door de democratie moet laten denderen, in naam van een verabsoluteerde vrijheid om je vereniging in te richten zoals je wilt. Zoals de indieners zelf terecht schrijven, is het op zijn minst paradoxaal om de verenigingsvrijheid in te roepen ter bescherming van een partij die geen leden duldt naast de leider. Hoe corrosief de normalisering van radicaal-rechts uitpakt voor de parlementaire democratie, laat trouwens de recente bundel Het experiment-Schoof zien.

De les is dus niet dat het amendement te ver gaat, maar dat het niet ver genoeg gaat. Een echte ledenpartij vergt een ondergrens die er nu niet is, bijvoorbeeld de duizend leden die de wet al eist voor partijsubsidie. Leden zouden niet alleen invloed moeten hebben op het partijprogramma, maar ook op het verkiezingsprogramma, de statuten, de kandidatenlijst en de keuze van leiding en bestuur. En het toezicht hoeft niet meteen op de sanctie van uitsluiting te leunen: de Napp kan naleving afdwingen met een dwangsom en een boete, en de uitsluiting van één verkiezing blijft als uiterste middel achter de hand. Zo wordt het amendement tegelijk strenger, effectiever en proportioneler.

Dat zo’n regeling constitutioneel per definitie zou schuren, is bovendien een mythe. Duitsland eist sinds 1949 dat partijen intern democratisch zijn georganiseerd: een groepering die niet als democratisch ingerichte partij wordt erkend, wordt door de Bundeswahlausschuss van de verkiezing geweerd. De Duitse democratie is daar niet aan bezweken. En Straatsburg aanvaardt zelfs een volledig partijverbod als de democratie wordt bedreigd (Refah Partisi); een eenmalige uitsluiting van verkiezingen is daarbij een relatief milde maatregel. Wie volhoudt dat regeling van de interne partijdemocratie principieel bijna onmogelijk is, houdt geen rekening met de buren.

Daarmee blijft één leuning over: de traditie van non-interventie. Maar traditie is een slechte raadgever in een tijd waarin antidemocratische en antirechtsstatelijke bewegingen om zich heen grijpen. De Raad kijkt te veel naar de verdelende, begrenzende functie van het constitutionele recht, en te weinig naar de bestendigende: de plicht van de geconstitueerde machten om het democratische regime in stand te houden. Wie die plicht serieus neemt, redt dit amendement en maakt het beter, in plaats van het uit te hollen tot symboolwetgeving.