Eenheid van het regeringsbeleid voor een lintje

Afgelopen week waren we getuige van een treurspel (of klucht?) in drie bedrijven over het al of niet toekennen van een koninklijke onderscheiding aan vijf voormalige vrijwilligers in de asielopvang van de Centrale Opvang Asielzoekers (COA).

In het eerste bedrijf berichtte de Telegraaf op 30 maart jl. dat het COA met grote verbazing kennis had genomen van de weigering van minister Faber van Asiel en Migratie om de koninklijke onderscheidingen voor de vijf vrijwilligers van haar contraseign te voorzien. In het tweede bedrijf gaf de minister tijdens het wekelijkse vragenuur op dinsdag 1 april een toelichting waarom zij niet had getekend. Ze wilde daarmee een signaal geven dat de ‘aanhoudende asielstroom moet worden gekeerd.’ In een Kamerbrief naar aanleiding van het vragenuurtje deelde ze diezelfde dag mede dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als stelselverantwoordelijke, en de minister-president ‘vanwege de goede werking van het decoratiestelsel‘ besloten hadden om de voordrachten alsnog te ondertekenen. Hierover waren, zo berichtte minister Faber de Kamer, ‘alle vice-ministers-president, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als stelselverantwoordelijke voor het decoratiestelsel en ik vooraf geïnformeerd,’ [Art. 2 RvOMR spreekt echter van vice-ministers-presidenten] zodat het besluit op draagvlak binnen het kabinet kon rekenen. Faber voegde hieraan toe dat zij 100% achter het besluit stond, en er dus volledige eenheid van kabinetsbeleid was.

Daarmee was de kous echter nog niet af. Op verzoek van Jesse Klaver (GroenLinks/PvdA) vond nog een ellenlang Kamerdebat plaats over de kwestie, waartoe ook minister-president Schoof opgeroepen werd. Zo zagen we in het derde bedrijf van dit politieke theaterstukje (van bedroevend laag niveau) dat de oppositie haar best deed de minister en haar partij (PVV) zo veel mogelijk politiek te beschadigen (inclusief motie van wantrouwen), het een en ander in aanwezigheid van een buitengewoon chagrijnig kijkende premier. Het geplande belangrijke debat over de steeds verder oplopende inflatie, waarlijk een zorgpunt voor veel burgers, moest ervoor wijken.

Wat te zeggen van deze gang van zaken? Ten eerste valt op dat de minister weliswaar bevoegd is om te weigeren een koninklijk besluit betreffende een koninklijke onderscheiding te ondertekenen, maar dat die weigering in dit geval, nu het om de toekenning van een lintje aan oud-vrijwilligers van het COA ging, onmiskenbaar misplaatst en onzinnig was. In het verleden heeft de toekenning van koninklijke onderscheidingen overigens enkele keren meer voor politieke ophef gezorgd. In 1909 werd oud-premier/voorzitter van de ministerraad Abraham Kuyper (ARP) ervan beschuldigd dat hij de toekenning van een lintje zou hebben bevorderd in ruil voor een donatie aan zijn partij. Het handelen van Kuyper zou geleid kunnen hebben tot een vervolging en berechting wegens een ambtsmisdrijf. Zover kwam het echter niet. Uiteindelijk kon geen verband gevonden worden tussen de gift en de toekenning. In de loop der jaren is het bovendien wel eens voorgekomen dat zittende politici met veel dienstjaren geen lintje ontvingen, hoewel zij volgens de vaste gewoonte daarop wel recht hadden.

Ten tweede valt op dat de Tweede Kamer weinig politieke wijsheid toonde door op de woensdag nog een uitgebreid, tenenkrommend Kamerdebat te wijden aan de kwestie, hoewel zoals gezegd de Kamer die kostbare tijd beter aan andere dringende zaken had kunnen besteden.

Ten derde was staatsrechtelijk interessant dat de kwestie van eenheid van kabinetsbeleid (of beter: regeringsbeleid) aan de orde werd gesteld. Was inderdaad de eenheid van het regeringsbeleid staatsrechtelijk hier in het geding? Deze vraag behoeft nog enige bespreking.

Twee grondwetsbepalingen zijn voor de beantwoording van de vraag van belang. Ten eerste bepaalt art. 42 Gw dat de regering gevormd wordt door de Koning en de ministers. Deze bepaling stelt de twee-eenheid van Koning en ministers voorop (hierover Kamerstukken II 1979/80, 16035, nr. 3, p. 6). Deze eenheid veronderstelt dat meningsverschillen tussen Koning en ministers en persoonlijke standpunten van de Koning niet naar buiten behoren te komen. Daarnaast kan uit deze grondwetsbepaling tevens afgeleid worden dat de ministers onderling naar buiten toe als eenheid optreden en niet van meningsverschillen doen blijken.

In het verlengde hiervan is ten tweede art. 45 lid 3 Gw van belang, dat bepaalt dat de ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regelingsbeleid en de eenheid van dat beleid bevordert. Deze grondwetsbepaling geeft uitdrukking aan het collegialiteitsbeginsel in de regering. Gesproken wordt van de homogeniteit van de ministerraad. Deze houdt niet slechts een streven naar eenheid van regeringsbeleid in, maar impliceert tevens dat de ministers (en staatssecretarissen) gebonden worden aan de besluiten van de ministerraad. Ze mogen niet tegen besluiten van de raad handelen (art. 11 en 12 Reglement van orde voor de ministerraad (RvOMR). Meningsverschillen in de raad mogen niet naar buiten komen (art. 26 RvOMR).

Niet alle besluiten die een minister neemt, moeten eerst in de ministerraad behandeld worden. Art. 4 RvOMR somt de onderwerpen op die in ieder geval in de ministerraad behandeld moeten worden en waarover de ministerraad een gezamenlijk besluit neemt, en de eenheid van het regeringsbeleid aldus vestigt. Het tekenen van een koninklijk besluit betreffende een koninklijke onderscheiding valt buiten het kader van art. 4 RvOMR. De minister kan dus in beginsel zelfstandig een afweging maken of hij of zij het besluit al of niet wil contrasigneren. Daarbij zal de minister in gedachten moeten houden dat hij de eenheid van de regering in de zin van art. 42 Gw in stand houdt.

Daarnaast speelt echter ook de ministerraad nog een rol bij het bewerkstellingen van die eenheid van regeringsbeleid als het gaat om koninklijke onderscheidingen. Het niet alledaagse Reglement op de Orde van de Nederlandse Leeuw en de Orde van Oranje-Nassau bevat namelijk een bijzondere bepaling voor het geval dat de minister een voorstel voor een koninklijke onderscheiding weigert te ondertekenen. In dat geval verplicht art. 9 van dit hoogst bijzondere reglement de minister het voorstel (met het advies van het Kapittel voor de civiele orden) voor te leggen aan de ministerraad, die dan over de voordracht besluit.

Zo zien we hier een bijzondere waarborg om eenheid van regeringsbeleid te realiseren in geval een minister een lintje niet wil toekennen. Afgelopen week werd aldus dit bijzondere element van de homogeniteit van de ministerraad aan de vergetelheid ontrukt. Opvallend is echter dat de bepaling van art. 9 van het Reglement uiteindelijk toch geen toepassing vond. Nadat in de Telegraaf bekend was geworden dat minister Faber niet wilde tekenen, besloot premier Schoof niet de ministerraad-vergadering af te wachten, maar bij wijze van ‘damage control’ zelf maar te tekenen, daartoe bijgestaan door de minister van BZK. Deze procedurele misslag zij hem vergeven. Het lijkt me niet wenselijk om de rechtsgeldigheid van deze gebrekkige besluitvorming hier aan de orde te stellen.

Het is te hopen dat de vijf oud-vrijwilligers van het COA hun koninklijke onderscheiding met veel plezier in ontvangst nemen, en een leuk feestje krijgen bij de uitreiking. Ze hebben het zeker verdiend!