De buiten-staat-verklaring van een Amerikaanse President. Is het 25ste amendement toepasbaar op President Trump?

In Nederland bepaalt artikel 35 Grondwet dat de Staten-Generaal (in verenigde vergadering) de Koning buiten staat kunnen verklaren, indien de ministerraad een oordeel overlegt dat de Koning niet meer in staat is het koninklijk gezag uit te oefenen. De Koning kan zijn functies als staatshoofd en in de regering dan niet meer uitoefenen. Een regent zal zijn functies waarnemen. De Grondwet bepaalt niet nader op welke gronden de Koning buiten staat kan worden verklaard. Te denken valt aan lichamelijke of geestelijke gebreken, maar andere (politieke) gronden zijn niet uitgesloten. Voor de ministers in de regering ontbreekt een regeling van buiten-staat-verklaring. Hier geldt de in een parlementaire democratie gebruikelijke vertrouwensregel, op grond waarvan het parlement om welke reden dan ook ministers of een geheel kabinet tot heengaan kan dwingen.

In het Amerikaanse presidentiële regeringsstelsel en separation of powers-model ontbreekt een vertrouwensregel ten aanzien van de regering. De rechtstreeks gekozen president die staatshoofd én regeringsleider is, kan slechts in uitzonderingsgevallen op bijzondere gronden tot heengaan gedwongen worden. Ten eerste valt te denken aan de impeachmentprocedure, waarbij het Congres de president uit zijn ambt kan ontzetten (oneervol ontslag) bij hoogverraad (treason) , omkoping (bribery) of ‘other high crimes and misdemeanors’. Daarnaast bevat de Amerikaanse Constitutie in het 25ste amendement een regeling die enigszins doet denken aan eerdergenoemde buiten-staat-verklaring van de Koning in de Nederlandse Grondwet.

Van oudsher regelde de Amerikaanse Constitutie in Article II, Section 1, clause 6, dat de taken en bevoegdheden van de president overgaan op de vicepresident in geval van zijn overlijden, aftreden, ontzetting uit zijn ambt als gevolg van een impeachment, of als hij niet in staat (Inability) is zijn taken en bevoegdheden uit te oefenen. Article II regelde echter niet welke procedure gevolgd moest worden om vast te stellen dat een president niet meer in staat is zijn functie uit te oefenen.
Het Amerikaanse Congres heeft na de moordaanslag op President John F. Kennedy in 1963 het initiatief genomen om een nadere regeling te treffen. Deze is in 1967 vastgelegd in het 25^ste amendement op de Constitutie. Dit amendement legt ten eerste vast dat de vicepresident bij overlijden, aftreden of impeachment van de President het ambt overneemt en President (dus niet waarnemend president) wordt (Section 1). Vervolgens bevat het 25^ste amendement een regeling ingeval zich tussentijds een vacature voordoet voor de functie van vicepresident ( Section 2). Ten derde regelt het amendement de mogelijkheid dat de President tussentijds tijdelijk zijn functie neerlegt. De President dient dan een schriftelijke verklaring te overleggen aan het Congres, dat hij ‘…is unable to discharge the powers and duties of his office.’ De vicepresident treedt op als ‘acting president’ (waarnemend president), totdat de president in een verklaring aan het Congres meldt dat hij zijn functie weer kan uitoefenen. Deze bepaling heeft enkele keren bij medische ingrepen onder narcose toepassing gevonden (Reagan, George W. Bush, Biden). Zie hierover een uitgebreid verslag van de Congressional Research Service.

Ten slotte regelt het 25^ste amendement de procedure voor de buiten-staat-verklaring van de President (Section 4). Het initiatief hiertoe ligt bij de vicepresident. Hij kan tezamen met een meerderheid van de ministers van de kerndepartementen tot het oordeel komen dat de President niet meer in staat is zijn taken en bevoegdheden uit te oefenen. Het gaat om de zogeheten ‘principal officers of the executive departments.’ In de praktijk gaat hem om een lijst van vijftien departementen, dus een meerderheid van acht ministers volstaat. De vicepresident geeft dan een verklaring af aan de (voorzitters van) beiden Huizen van het Congres, en is vanaf dat moment ‘acting President.’ In de Senaat is de voorzitter de vervanger van de vice-president (de president pro tempore), aangezien de vice-president de voorzitter van de Senaat is. Indien echter de President aan beide Huizen van het Congres bericht dat hij toch in staat is zijn functie uit te oefenen, dan herneemt de President aanstonds zijn functie. Wanneer dan vervolgens de vicepresident en de kabinetsmeerderheid volharden in hun oordeel dat de President buiten staat is te regeren, en het Congres (binnen vier dagen) daarover berichten, dan zal het Congres in beide Huizen de kwestie moeten beslissen (binnen 21 dagen) of de president wel of niet buiten staat is zijn functie uit te oefenen. Een twee derde meerderheid in beide Huizen is dan vereist om de President buiten staat te verklaren.
Het 25^ste amendement voorziet nog in een alternatief voor de besluitvorming met de ministers van de kerndepartementen. Het Congres kan namelijk bij wet een bijzondere instantie in het leven roepen, waarmee de vicepresident in overleg tot het oordeel kan komen dat de president niet meer in staat is zijn functie uit te oefenen. Het amendement zegt verder niets over de samenstelling en inrichting van deze instantie. Bij de totstandkoming van het 25^ste amendement was dit element in de procedure hoogst omstreden.

Een buiten-staat-verklaring van een President met toepassing van het 25^ste amendement is sinds 1967 in de VS nooit voorgekomen. Ten tijde van de laatste periode van het presidentschap van Joe Biden werd vanwege zijn nogal verwarde optreden wel getwijfeld aan zijn geestelijke vermogens, en werd her en der in Washington DC geopperd dat hij niet meer in staat was zijn functie naar behoren uit te oefenen, maar concrete stappen in die richting zijn niet gezet.
De laatste weken klinken in politieke kringen in Washington DC steeds duidelijker geluiden dat President Trump klaarblijkelijk niet meer in staat is zijn functie uit te oefenen. Gek genoeg kwamen de eerste geluiden om Trump buiten staat te verklaren vanuit de eigen MAGA-achterban van Trump, zoals het Congreslid Marjorie Taylor Greene. Inmiddels is ook van democratische zijde te horen dat Trump klaarblijkelijk niet meer capabel is om te regeren. Enkele Democraten in het Congres bereiden zelfs wetgeving voor om een toetsingsinstantie in de zin van het 25^ste amendement in het leven te roepen, bestaande uit doktoren en psychiaters. De politieke leiding van de democraten in het Congres is eveneens tot de conclusie gekomen dat de toepassing van het 25^ste amendement te overwegen is. De gang van zaken rond de oorlog in Iran speelt hierbij een belangrijke rol. Met name het dreigement van Trump in de richting van Iran, ‘A whole civilization will die tonight, never be brought back again,’ werd terecht hoog opgenomen. Ook allerlei andere ongerijmdheden in zijn optreden op tal van andere onderwerpen worden genoemd als grondslag voor toepassing van het 25^ste amendement. Voormalig CIA directeur John Brennan betoogde zelfs dat het 25^ste amendement bij uitstek geschreven is voor situaties als het presidentschap van Trump. Het is echter zeer de vraag of het 25^ste amendement op dit moment toepassing kan vinden.

Duidelijk is dat de procedure van het amendement geschreven is voor zeer uitzonderlijke omstandigheden. Bij de toepassing van de procedure moet, zo was de gedachte bij de totstandkoming van het 25^ste amendement, de grootst mogelijke terughoudendheid worden betracht, nu de procedure inbreuk maakt op het democratische verkiezingsproces van de President. Daarnaast speelt het uitgangspunt van separation of powers een belangrijke rol. Daarin kan het Congres slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden een President tot heengaan dwingen. In de procedure ligt vanuit de gedachtegang van separation of powers, zoals hiervoor bleek, sterk de nadruk op de rol van de vicepresident. Hij zal het initiatief moeten nemen om de procedure in gang te zetten. Bij de totstandkoming van het 25^ste amendement was de gedachte dat juist die centrale rol van de vicepresident in de procedure een waarborg is om al te lichtvaardig ingrijpen in de uitvoerende macht te voorkomen. De gekwalificeerde meerderheidseis (2/3) in beide Huizen van het Congres vormt wat dat betreft eveneens een bijzondere waarborg.

Procedureel zijn er aldus heel wat drempels om een president buiten staat te verklaren. Maar daarnaast is het de vraag of het (ongetwijfeld bij tijd en wijle wanstaltige) gedrag van President Trump zich leent voor toepassing van het 25^ste amendement. Aannemelijk is dat men destijds vooral het oog had op situaties waarin een president door fysieke omstandigheden niet meer in staat is om zijn functie uit te oefenen. Voorbeelden uit een verder verleden leveren President James Garfield (1881) die kort na zijn inauguratie werd neergeschoten, niet meer in staat was te regeren en enkele maanden later overleed. Of President Woodrow Wilson (1913-1921) die in zijn tweede termijn twee keer een hartaanval kreeg, deels verlamd raakte, en feitelijk het regeren gedurende langere tijd aan andere kabinetsleden overliet.
Het 25^ste amendement is onmiskenbaar bedoeld voor presidenten die door (nagenoeg) invaliditeit fysiek niet meer in staat zijn te functioneren als president, en niet voor presidenten, ‘… who are impulsive, reckless, or otherwise spectacularly bad at the job’, zo betoogt de journalist Gene Healy. Anders gezegd, de Amerikaanse buiten-staat-verklaring is niet bedoeld voor presidenten die door hun uitlatingen, gedragingen en besluiten doen blijken (zeer) ongeschikt (incompetent) te zijn voor hun functie. Vooralsnog lijkt er aldus onvoldoende grond om toepassing van het 25^ste amendement ten aanzien van President Trump in overweging te nemen.

Het een en ander betekent intussen niet dat de andere staatsmachten in de VS gelaten moeten toezien hoe deze President er een potje van maakt. Het Congres heeft diverse bevoegdheden om de President en zijn regering tot de orde te roepen. Recent heeft het Congres met gebruikmaking van zijn budgetrecht geweigerd om nog langer het departement te financieren dat verantwoordelijk is voor de dienst ICE, die de rechtsstaat met voeten treedt op het punt van migratiebeleid. Dat budgetrecht kan het Congres ook gebruiken om een einde te maken aan de oorlog in Iran. Daarnaast is het Congres in staat scherp toezicht uit te oefenen op het regeringsbeleid en daarbij ministers ter verantwoording te roepen (Congressional Oversight). Gelukkig heeft het Congres na lang dralen van de Republikeinse meerderheid in beide Huizen op dit punt eindelijk de draad weer opgepakt en ministers de laatste weken in hoorzittingen het vuur aan de schenen gelegd. Een van hen (Kristi Noem/ Homeland Security) heeft inmiddels het veld moeten ruimen.

Bovendien dreigt een derde impeachmentprocedure voor President Trump, wanneer de Democraten bij de verkiezingen voor het Congres in november 2026 de meerderheid in het Huis van Afgevaardigden behalen. Bedacht moet worden dat anders dan bij het 25^ste amendement de gronden voor afzetting bij impeachment ruim geformuleerd zijn. Naast de wettelijk omschreven gronden van treason en bribery biedt het open geformuleerde vereiste van ‘other high crimes and misdemeanors’ een ruime grondslag voor het formuleren van aanklachten tegen de President. Het begrip omvat allerlei ‘serious offences against the state’, waaronder abuse of power en gross mismanagement. Het zal de Democraten weinig moeite kosten om dergelijke aanklachten (articles of impeachment) onderbouwd te formuleren. Ook aanklachten betreffende corruptie (bribery) zullen waarschijnlijk deze keer niet ontbreken.
Niet de buiten-staat-verklaring, maar de impeachmentprocedure lijkt aldus vooralsnog de begaanbare weg om deze roekeloze, incompetente, en wellicht zelfs corrupte President ter verantwoording te roepen.