Een arrest dat het debat over onderwijsvrijheid urgent maakt: over richtingsbedenkingen en een afhoudende politiek

Richtingsbedenkingen

Op 21 april van dit jaar wees de Hoge Raad een arrest, dat volgens sommige commentaren in strijd is met de vrijheid van onderwijs. Met het arrest nam de Hoge Raad afstand van zijn uitspraak uit 2012 en brengt hij een aanzienlijke beperking aan op de bevoegdheid van het gemeentebestuur ontheffing te verlenen van de leerplicht aan ouders (of verzorgers) die ‘overwegende bedenkingen hebben’ tegen ‘de richting van het onderwijs op alle binnen redelijke afstand van de woning (..) gelegen scholen’ waarop hun kind geplaatst zou kunnen worden (Artikel 5 Leerplichtwet 1969). Ouders die een religieuze of levensbeschouwelijke overtuiging aanhangen die op zichzelf als voldoende coherent en serieus kan worden beoordeeld, kunnen die weliswaar in het geweer brengen tegen het onderwijs op een school voor bijzonder onderwijs van een andere richting in de buurt, maar in beginsel niet tegen dat op een openbare school. Volgens de Hoge Raad kan alleen nog met succes een beroep worden gedaan op de vrijstellingsbepaling van de Leerplichtwet, als komt vast te staan dat het onderwijs op alle openbare scholen die binnen een redelijke afstand van de woning zijn gelegen ‘niet voldoet aan de maatstaf van kennis- en informatieoverdracht op een objectieve, kritische en pluralistische manier’. In de praktijk zal dat betekenen dat een beroep op richtingsbedenkingen heel moeilijk zal worden, zeker nu naar verwachting de aanwezigheid van een openbare school die niet aan de maatstaf voldoet een grote zeldzaamheid zal zijn. De Hoge Raad heeft een keuze gemaakt die weliswaar een soort van oplossing biedt, maar ook nieuwe problemen oproept, nu er teruggevallen wordt op concepten en begrippen die voor een andere – vroegere – tijd geschreven lijken te zijn.

Om dat laatste duidelijk te maken gaan we terug naar de problemen die voor en rond 2012 speelden, hoe er daarna in de rechtspraak (tot en met het huidige arrest) mee omgegaan werd, en hoe de oplossing van de Hoge Raad valt in een politiek klimaat waarin op meerderlei vlak de wapens zijn opgenomen tegen onderwijs dat mensen tussen henzelf en voor zichzelf organiseren.

Ontwikkelingen vóór en rond 2012

Persoonlijke richtingsbedenkingen zijn in de oorsprong gericht op het bijzonder onderwijs in de buurt. Volgens artikel 23 Grondwet kunnen alleen (de besturen van) bijzondere scholen drager zijn van een richting, volgens de Hoge Raad in 2010 te omschrijven als: ‘een fundamentele oriëntatie, ontleend aan een welbepaalde godsdienstige overtuiging of le­vensbeschouwing’. De openbare school hoort naar de aard geen richting te bezitten, nu zij volgens artikel 23, derde lid van de Grondwet neutraal hoort te zijn: ‘Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging, bij de wet geregeld.’ De ontheffingsmogelijkheid werd in 1969 in de Leerplichtwet opgenomen, in een tijd dat Nederland netjes was opgedeeld in religies en kerken die hier traditioneel geworteld waren of zich van de traditionele kern hadden afgesplitst. Als je als ouders vrijgemaakt gereformeerd was, en er was geen school in de buurt die deze richting aanhing, kon je je kind enkel naar de openbare school sturen in de buurt. Pas als er geen openbare school voorhanden was, kon door de ouders met succes een beroep op richtingsbedenkingen worden gedaan. Het spreekt vanzelf dat het aantal ontheffingen beperkt bleef en vooral voorkwam in streken waar geloof een grote rol speelde in het dagelijkse leven en openbaar onderwijs een schaars goed was.

In 2012 maakte de strafkamer van de Hoge Raad een draai: de wette­lijke bedenkingen kunnen ook met succes worden ingeroepen tegen het ontbreken van enige levensbeschouwelijke of godsdienstige richting van het openbaar onderwijs . De HR drukte hiermee uit dat de geloofsopvatting of levensovertuiging waarop ouders zich beroepen vooral van individuele en strikt persoonlijke aard is, waarbij het ontbreken van enige religiositeit of spiritualiteit in het onderwijs ook als een probleem kan worden ervaren. De hoogste rechter sloot met de uitspraak aan bij de inmiddels gegroeide realiteit dat een meerderheid van de personen die een beroep op richtingsbedenkingen doen, een bijzondere overtuiging aanhangt die niet institutioneel weerspiegeld wordt in een bestaande richting in het onderwijs of een bestaande kerk. Denk aan soefisme, puritanisme, objectivisme, holisme of boeddhisme.

Tussen 2012 en 2026: forse toename en pogingen tot beheersing

Na het arrest van 2012 was er sprake van een forse toename van het aantal ontheffingen op jaarbasis. Telden we in het schooljaar 2013/14 nog 575 ontheffingen, in 2024/25 was dit opgelopen tot 2.860, een aantal waarmee momenteel 13 basisscholen kunnen worden gevuld.

In een poging nadere beperkingen te stellen aan het beroep op richtingsbedenkingen wees de Hoge Raad een belangrijk arrest in 2019, waarin de criteria voor een beroep op richtingsbedenkingen op principiële wijze werden aangescherpt:

‘Van overwegende bedenkingen in de zin van art. 5, aanhef en onder b, Lpw kan (..) alleen sprake zijn indien de overwegende bedenkingen die wor­den aangevoerd,

i. verband houden met ernstige gemoedsbezwaren van de in art. 2, eerste lid, Lpw bedoelde persoon die berusten op een welbepaalde godsdienstige overtuiging of levensbeschouwing,

ii. betrekking hebben op de richting en derhalve de fundamentele oriëntatie, ontleend aan een welbepaalde godsdienstige overtuiging of levensbeschou­wing, van – kort gezegd – het in art. 5, aanhef en onder b, Lpw bedoelde onderwijs en

iii. voldoende concrete en voldoende zwaarwegende bezwaren betreffen die verband houden met onderwijs zoals een school dat kan bieden.

Indien de rechter oordeelt dat niet aan één van de hiervoor genoemde vereis­ten wordt voldaan, kan hij reeds op die grond het beroep op de vrijstellings­grond als bedoeld in art. 5, aanhef en onder b, Lpw afwijzen, zonder dat hij hoeft te onderzoeken of voldaan is aan de overige vereisten’

Dit toetsingskader, en dan nog met name de combinatie van de laatste twee eisen, leidde in de praktijk vaak tot problemen. Een eerste complicerende factor was dat de leerplichtambtenaar daarover in eerste instantie had te oordelen. Bij de vraag of een bezwaar voldoende concreet en zwaarwegend was in relatie tot de richting van de omliggende scholen, bleek men meer kanten uit te kunnen. Voor de rechter in Den Bosch werd door een advocaat gesteld dat in Eindhoven de toets door de leerplichtambtenaar bij ‘spiritueel holisme’ altijd negatief uitvalt, terwijl in Nuenen, Schijndel, Geldrop en Veldhoven een andere praktijk werd gevolgd. In de kring van Ingrado, de landelijke vereniging van leerplichtambtenaren, werd in 2023 ook erkend dat eenheid van toetsing ver te zoeken was.

Ook de rechtspraak zelf droeg weinig bij aan een helder beeld. In het ene geval vond het Hof Den Haag een beroep op het ‘objectivisme’ voldoende concreet en zwaarwegend om een vrijstelling te rechtvaardigen. Daarbij was het Hof er ook van overtuigd geraakt dat de gevolgen niet schadelijk zouden zijn voor het kind, nu de verdachte en zijn partner goed in staat moeten worden geacht om passend en hoogwaardig thuisonderwijs aan hun kind te bieden. In een ander geval kreeg bij het Hof Amsterdam het beroep op een vorm van het soefisme (een sterk personalistische stroming binnen de islam) ook de kwalificatie van voldoende concreet en zwaarwegend, maar werd het toch niet gehonoreerd omdat het kind terecht kon op de openbare school in de buurt, nu de geloofsovertuiging daar niet wordt geschaad. ‘De onderbouwing van de ouders dat [dochter] daarvan in de war raakt of zou kunnen gaan twijfelen, maakt naar het oordeel van het hof nog niet dat deze bedenking tegen het openbaar onderwijs voldoende concreet is gemaakt’.

Vanwege de complexiteit van dit soort zaken, maar zeker ook vanwege de geringe voorspelbaarheid van het resultaat, besloot het Openbaar Ministerie in april 2025 leerplichtzaken in verband met richtingsbedenkingen niet meer te vervolgen. Door het arrest van 21 april 2026 is het werk voor OM, rechtspraak en leerplichtambtenaren nu weer een stuk eenvoudiger gemaakt: als er een openbare school in de buurt is – en dat is al gauw het geval – kan een beroep worden afgewezen. Het OM heeft daarom de strafrechtelijke handhaving inmiddels hervat en Ingrado heeft op 11 juni 2026 een nieuwe handreiking aan leerplichtambtenaren gepubliceerd.

Hoge Raad en recht op onderwijs

Leidend voor het oordeel van de Hoge Raad in het arrest van 21 april 2026 is het recht op onderwijs van het kind, zoals neergelegd in artikel 2, Eerste Protocol, EVRM. De verdragsbepaling bestaat uit twee onderdelen: het recht op toegang tot (met overheidsinstemming beschikbaar gesteld) onderwijs van het kind, respectievelijk het recht van ouders om voor hun kind dat onderwijs te kiezen dat het meest overeenkomt met hun eigen levensbeschouwelijke of religieuze overtuigingen. De Hoge Raad constateert dat er bij de problematiek van richtingsbedenkingen een spanning bestaat tussen het recht op toegang van het kind en het keuzerecht van de ouders, en concludeert met het EHRM in Kjeldsen, Busk Madsen en Pedersen uit 1976  dat het recht van het kind voorgaat. Thuisonderwijs is niet verplicht en geregeld. De situatie van een ongeregeld regime van thuiszitten van het kind als gevolg van een vrijstelling is in de huidige tijd onacceptabel.

Maar heeft de openbare school nog de functie om een volwaardige voorziening te vormen voor hen die niet elders terecht kunnen? Dat veronderstelt op zijn minst dat het onderwijs neutraal is. Daarbij passen twee kanttekeningen:

Het openbaar onderwijs is in de eerste plaats weliswaar religieus maar niet levensbeschouwelijk neutraal. Het geldende recht is dat een openbare school zich in haar onderwijs kan baseren op een pedagogische visie die uitgaat van een bepaald, consistent vormgegeven mensbeeld. Volgens de in 2021 wettelijk verduidelijkte burgerschapsopdracht moet er ook op elke afzonderlijke openbare school worden nagedacht over welke uitgangspunten voor onderwijs (en schoolorganisatie) relevant zijn om een goede burger voor de Nederlandse democratische rechtsstaat af te leveren. Religieuze neutraliteit betekent in de Nederlandse verhoudingen intussen niet afwezigheid van elke vorm van religie in het onderwijs, maar juist aanwezigheid door de verplichting aandacht te besteden aan de onderliggende waarden en verscheidenheid van die waarden.

De neutraliteit van het openbaar onderwijs is in de tweede plaats niet exclusief in de huidige verhoudingen. Ook het merendeel van het bijzonder onderwijs is feitelijk neutraal, nu het in de loop der tijd naar het openbaar onderwijs is toegegroeid.

In de huidige tijd zal voor veel mensen met een serieus te nemen individuele, persoonlijke levensovertuiging de openbare school niet neutraal te noemen zijn. Wat zij volgens de huidige rechtspraak mogen afwijzen ten aanzien van het bijzonder onderwijs, geldt voor hen juist ook voor het openbaar onderwijs.

Politieke terughoudendheid

Het arrest van april 2026 komt op een moment dat regering en Kamer zeer terughoudend zijn bij het toestaan van meer informele onderwijsvormen in ons land. Schoolplicht lijkt daarmee schooldwang te worden: de mogelijkheden voor het kiezen voor onderwijs buiten het door de overheid bekostigde scholenstelsel zijn beperkt en worden, naar het zich laat aanzien, alleen maar beperkter.

Symbolisch is het streven van de overheid, om vormen van informeel onderwijs aan te pakken, waarbij kinderen met ondemocratische of anti-rechtsstatelijke denkbeelden worden geconfronteerd. Men kan bij informeel onderwijs denken aan weekendscholen, sportclubs, breiclubs, autorijscholen, dus eigenlijk elke onderwijs- of onderrichtsvorm die niet tot het officiële stelsel van bekostigd of particulier onderwijs behoort. In het coalitieakkoord van het kabinet-Jetten staat dat weekend- en avondscholen die in ons land door onvrije landen met een diasporabeleid worden ingezet ter ondermijning van onze democratische rechtsstaat onder gericht toezicht moeten worden gesteld.

Het thuisonderwijs kan niet op veel enthousiasme rekenen vanuit de politiek. Voormalig minister van OCW Arie Slob publiceerde in juni 2020 het voorontwerp van een Wet voorschriften vrijstelling leerplicht bij richtingsbezwaren, waarbij aan het verlenen van de ontheffing stringente voorwaarden werden verbonden betreffende de inhoud en structuur van dat onderwijs en de deskundigheid van degene die het geeft en dat onder toezicht zou staan van de Inspectie voor het onderwijs. Er is tot nu toe geen wetsvoorstel op gevolgd. De politieke belangstelling is er wel, zoals blijkt uit recente Kamervragen van het lid Rooderkerk (D66), waarop minister Letschert van OCW het standpunt innam dat elk kind recht heeft op goed onderwijs en dat zij zich bezint op verscherpt toezicht op thuisonderwijs.

Zeker nu voor velen de deur naar het thuisonderwijs praktisch is dichtgegooid, zou het alternatief kunnen zijn dat hun kinderen terecht kunnen op particuliere scholen, die niet bekostigd maar voor het voldoen van de leerplicht wel erkend worden door de overheid. De inrichtingseisen daarvan zijn geregeld in art. 1a1 van de Leerplichtwet. De huidige regeling komt erop neer dat iedereen een particuliere school mag oprichten, maar de minister daarvan wel binnen vier weken na dato in kennis moet stellen. De inspectie beoordeelt vervolgens zo snel mogelijk na de aanvang van het onderwijs of de particuliere school aan de eisen van minimale basiskwaliteit voldoet. Het college van burgemeester en wethouders is verplicht dat oordeel te volgen.

De wettelijke inrichtingseisen houden in dat er onderwijs moet worden gegeven in de zin van de wet. Daarnaast moet degene die de school in stand houdt zorgdragen voor de kwaliteit van het onderwijs en de veiligheid van de leerlingen. De particuliere school moet zich verantwoorden over de wijze waarop wordt omgegaan met de burgerschapsopdracht, en hoe in het onderwijs aandacht wordt besteed aan de kerndoelen. Er gelden verder bevoegdheidseisen voor het docerend personeel, terwijl het onderwijs in het Nederlands moet worden gegeven.

Er ligt op dit moment een wetsvoorstel in de Eerste Kamer, waarbij de eisen voor de oprichting van een particuliere school lijken te worden verzwaard. Voorgesteld wordt om de bestaande eisen aan te vullen ‘met de verplichting om vooraf een melding te doen aan de Minister, en bij die melding ook het voorgenomen beleid te overleggen over de wijze waarop aan de eisen rondom burgerschap en veiligheid zal worden voldaan’. Volgens de regering bestaat er met de huidige regeling onder meer het risico dat er ‘sprake kan zijn van antidemocratisch of antirechtsstatelijk onderwijs.’ Wat betreft het laatste punt wordt er verwezen naar een in 2024 verschenen veiligheidsrapport over de soevereinenbeweging in Nederland.

‘Sommige soevereinen vertrouwen het door de overheid geaccrediteerde onderwijs niet en proberen eigen scholen op te richten om zo hun kinderen aan het regulier onderwijs te onttrekken. Tot dusver waren dat nog geen b3-scholen (particuliere scholen waaraan de leerplicht kan worden voldaan, PZ), maar het risico van deze ontwikkelingen is wel dat er een groeiende groep kinderen is die tussen wal en schip kan vallen en aan het maatschappelijk zicht onttrokken zou kunnen worden’.

Het ligt voor politici voor de hand om dit argument ook tegen de komst van thuisonderwijs in te brengen. Het maakt dat de keuzevrijheid voor ouders om te ontsnappen aan schooldwang beperkt is en steeds beperkter wordt. In combinatie met het arrest van 21 april 2026 is hier een serieus probleem van onderwijsvrijheid aan de orde.

Afronding

Het arrest van de Hoge Raad van 21 april van dit jaar brengt een welkome, praktische oplossing voor een praktijk die vast dreigde te lopen. Maar de zaak is hiermee niet duurzaam geregeld.

Het openbaar onderwijs is niet meer het bastion van neutraliteit waarvoor men het lange tijd gehouden heeft, nu vrijheid van levensbeschouwing een steeds belangrijkere positie inneemt in de individuele schoolkeuze van mensen, en de openbare school op levensbeschouwelijk vlak nooit neutraal is geweest. Er is ook weinig reden om de openbare school vandaag de dag veel anders te zien dan de gemiddelde geseculariseerde bijzondere school. In feite valt er in het officiële bestel steeds minder te kiezen voor de kleine maar betekenisvolle minderheid van mensen die anders willen met hun kinderen.

De rechter heeft zijn kaarten gespeeld, nu kan alleen de politiek nog een oplossing brengen. De principiële vraag is wat er van de individuele keuzevrijheid resteert, als er op de meer vrije initiatieven om tot onderwijs met elkaar te komen (informeel onderwijs, particuliere scholen, thuisonderwijs) alleen maar verdere beperkingen worden aangebracht. Het is hoog tijd voor een debat over wat vrijheid van onderwijs voor ons op dit moment en in de toekomst waard is.