Constitutionele momenten #3: Een naderend constitutioneel moment? Over de werking van de vertrouwensregel en hoorzittingen met kandidaat-bewindspersonen

De vertrouwensregel vormt de kern van ons parlementaire stelsel. Zij houdt in dat een bewindspersoon of het kabinet als geheel ontslag moet aanbieden als een meerderheid van het parlement heeft laten blijken geen vertrouwen meer in de betreffende bewindperso(o)n(en) te hebben. In de jaren 1866-1868 – waarin de kwestie-Mijer en de Luxemburgse kwestie speelden; met recht ‘constitutionele momenten’ te noemen – is de vertrouwensregel onderdeel van het Nederlandse staatsrecht geworden.

Hoewel de vertrouwensregel essentieel is voor de werking van ons parlementaire stelsel, is zij nooit gecodificeerd. Tijdens de grondwetsherziening van 1983 is weliswaar van gedachten gewisseld over de vraag of zij in de Grondwet moest worden opgenomen, maar daartoe werd niet overgegaan. De regering wees erop dat de vertrouwensregel negatief is geformuleerd: het vertrouwen wordt geacht aanwezig te zijn, tótdat het wordt opgezegd. En dat opzeggen is niet aan eisen gebonden; de vertrouwensregel kan op allerlei manieren worden geëffectueerd. De regering was bang dat codificatie van de vertrouwensregel verstarrend zou werken, omdat dan ook in de Grondwet zou moeten worden vastgelegd op welke wijzen het vertrouwen in een bewindspersoon verloren kan gaan. Dat zou afbreuk doen aan de ‘souplesse’ die nodig is in de verhouding tussen de regering en het parlement. Inderdaad blijkt uit de parlementaire praktijk dat diverse mogelijkheden bestaan om te laten blijken dat het vertrouwen in een bewindspersoon of een kabinet ontbreekt. Voorbeelden zijn bijvoorbeeld het verwerpen van een begroting, het verwerpen van een wetsvoorstel of het aannemen van een motie.

Dat een ondubbelzinnige motie van wantrouwen wordt aangenomen, is tot nu toe slechts één keer gebeurd – hoewel moties van wantrouwen wel steeds vaker worden ingediend. Als zo’n motie wordt aangenomen, is onmiskenbaar dat de Kamer geen vertrouwen meer heeft in de betreffende bewindperso(o)n(en) en dat die dus moet(en) opstappen. Vaak is dat echter veel minder duidelijk. Aan het opwerpen van de vertrouwenskwestie gaat doorgaans een langer lopend, politiek conflict vooraf. Soms kan dat ertoe leiden dat een bewindspersoon (of een heel kabinet) uit zichzelf opstapt. Gebeurt dat niet, en de Kamer trekt – bijvoorbeeld door middel van het aannemen van een motie – op enig moment de handelwijze van een bewindspersoon of een kabinet in twijfel, maar zonder expliciet uit te spreken geen vertrouwen meer te hebben, dan is interpretatie noodzakelijk voor de staatsrechtelijke en politieke consequenties van die motie. In eerste instantie van de betrokken bewindperso(o)n(en); uiteindelijk van de meerderheid van de Kamer.

In 2006 deed zich ten aanzien van de vertrouwensregel opnieuw een constitutioneel moment voor, dat met het voorgaande verband hield. Kort na de verkiezingen van 12 november 2006 nam de Kamer in een debat over een generaal-pardonregeling voor uitgeprocedeerde asielzoekers een motie-Dijsselbloem c.s. aan. Daarin werd geconstateerd dat Verdonk, toenmalig demissionair minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, ‘bij herhaling weigert uitvoering te geven aan Kameruitspraken’. Die handelwijze keurde de Kamer expliciet af. Zo’n tegen bepaald beleid gerichte motie van afkeuring werd tot dan toe algemeen opgevat als een motie van wantrouwen. Maar Verdonk stapte niet op en werd daarin gesteund door het demissionaire kabinet. De Kamer liet het erbij; wellicht ook omdat Dijsselbloem, toen hem werd gevraagd of het doel van de motie was om een nieuwe minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aan te stellen, antwoordde: “Ik stel voor dat wij dit soort dingen stap voor stap doen. Op dit moment spreken wij onze afkeuring over de handelwijze van de minister uit. Wat daaruit volgt van de zijde van het kabinet, zullen wij afwachten.”

De aanvaardbaarheid van deze gang van zaken werd verschillend beoordeeld, maar het geval bleek wel een precedent voor latere, vergelijkbare gevallen: het duidelijke onderscheid dat in 2006 werd gemaakt in de gevolgen van het aannemen van een motie van wantrouwen of afkeuring, kreeg navolging. Toen in 2021 moties van afkeuring werden aangenomen tegen het kabinet en de minister van Defensie tijdens een debat over de evacuatie van tolken uit Afghanistan, stapte Kaag – als toenmalig minister van Buitenlandse Zaken primair verantwoordelijk voor dit onderwerp – op, ondanks dat een motie waarin het vertrouwen in haar uitdrukkelijk werd opgezegd, níet werd aangenomen. Zij stelde de consequenties van het aannemen van de motie van afkeuring te aanvaarden: “In mijn opvatting over democratie en cultuur van ons bestuur moet de minister gaan als het beleid wordt afgekeurd.” Bijleveld, die destijds minister van Defensie was, maakte een andere afweging en stelde in een reactie dat een motie van afkeuring ‘staatsrechtelijk iets anders’ is dan een motie van wantrouwen. Een dag later vertrok ze alsnog.

Dat de vertrouwensregel niet in de Grondwet staat en inmiddels al ruim 150 jaar functioneert in de parlementaire praktijk, leidt ertoe dat de wijze waarop zij een rol speelt met de tijd kan veranderen. Ontwikkelingen die zich in die 150 jaar hebben voorgedaan – zoals het ontstaan van politieke partijen, de invoering van het stelsel van evenredige vertegenwoordiging en de praktijk van coalitievorming – hebben de werking van de vertrouwensregel beïnvloed. Ook de achtergrond van een politiek conflict of de feitelijke omstandigheden waaronder het zich voordoet kunnen voor haar werking een rol spelen. Critici van de gang van zaken in 2006 stelden dat de Kamer de vertrouwensregel verkeerd had toegepast, omdat de – apert onjuiste – suggestie was ontstaan dat een bewindspersoon een motie van wantrouwen naast zich kan neerleggen. Mildere oordelen werden ook gegeven: het kabinet was demissionair, en op deze manier was voorkomen dat het conflict escaleerde. Aan een demissionair kabinet kan immers niet in zijn geheel ‘stante pede’ ontslag worden verleend, omdat de Grondwet eist dat er altijd ministers zijn.

Inmiddels staan we aan de vooravond van een nieuw constitutioneel moment dat samenhangt met de werking van de vertrouwensregel. Tijdens het debat over het verloop van de vorige kabinetsformatie werd door de Tweede Kamer een motie-Sneller aangenomen op grond waarvan hoorzittingen met kandidaat-bewindspersonen zullen worden georganiseerd. Zulke hoorzittingen zouden volksvertegenwoordigers de gelegenheid bieden om kandidaat-bewindspersonen te bevragen op hun geschiktheid en motivatie voor de functie, en kandidaten om bepaalde zaken publiekelijk toe te lichten of bepaalde accenten te leggen. Inmiddels is een ‘handleiding’ voor de organisatie van de hoorzittingen aan de Kamer gestuurd. Daaruit blijkt dat de kandidaat-bewindspersonen worden gehoord per departement. Zij krijgen vier minuten spreektijd om zichzelf te introduceren en daarna volgen maximaal twee vragenrondes. Kandidaat-bewindspersonen moeten hun cv vooraf aan de Kamer overleggen. In de handleiding staat uitdrukkelijk vermeld dat geen sprake zal zijn van het uitspreken van een oordeel of van stemming over de kandidaten, ‘gelet op de vertrouwensregel en de grondwettelijke bevoegdheid van de regering tot het benoemen van ministers en staatssecretarissen’.

Dat ligt voor de hand. In de Grondwet staat dat ministers en staatssecretarissen bij Koninklijk Besluit worden benoemd. Daaraan zijn verder geen voorschriften verbonden: Kamerleden hóeven helemaal niet in te stemmen met de benoeming van bewindspersonen. In stelsels waarin dat wel het geval is, ligt het houden van hoorzittingen veel meer in de rede. Daar komt bij dat de vertrouwensregel, zoals hiervoor aan de orde kwam, negatief is geformuleerd: er wordt geacht vertrouwen te zijn totdat het tegendeel blijkt. Een nieuw aangetreden kabinet behoeft, anders dan in sommige andere landen, geen uitgesproken vertrouwensvotum – bij meerderheidskabinetten zou dat ook weinig toegevoegde waarde hebben. Pas als bewindspersonen eenmaal aan het werk zijn, geldt dat zij hun ontslag moeten aanbieden als een Kamermeerderheid geen vertrouwen meer in ze heeft.

Of de hoorzittingen daarmee vallen in de categorie ‘baat het niet, dan schaadt het niet’ waag ik echter te betwijfelen. Juist omdat zij worden georganiseerd vóórdat de kandidaten worden benoemd, zullen zij wellicht toch het karakter krijgen van een sollicitatie, waar de mogelijkheid van afwijzing altijd op de loer ligt. Daar komt bij dat niet ondenkbaar is dat sommige Kamerleden zullen proberen de kandidaten tijdens de hoorzitting het vuur al te na aan de schenen te leggen; misschien zelfs zózeer, dat een kandidaat-bewindspersoon bij voorbaat beschadigd raakt. Dat zet de verhouding tussen de kandidaat en de Kamer meteen al op scherp. Ik kan goed begrijpen dat de Kamer graag zo snel mogelijk wil weten met welke bewindspersonen zij te maken gaat krijgen, zeker als de kandidaten zich nog niet als bestuurder hebben bewezen en ook overigens relatief onbekend zijn. Maar ik heb vooralsnog niet de indruk dat de bestaande controle-instrumenten – zowel vóór als ná het aantreden van een bewindspersoon – onvoldoende zijn om in die behoefte te voorzien. Onder die omstandigheden ligt het wat mij betreft niet voor de hand om een praktijk te introduceren die schuurt met de vertrouwensregel.