Aankomende begrotingsonderhandelingen: terughoudendheid is constitutionele noodzaak voor dit minderheidskabinet

Een ‘experiment’. Zo kan het inderdaad aangeduid worden, want nadat het kabinet-Colijn V na twee dagen naar huis werd gestuurd in 1939, heeft niemand zich meer gewaagd aan een soortgelijk minderheidskabinet. Niettemin was de euforie goed zichtbaar bij het kabinet-Jetten in de afgelopen wittebroodsweken. Hoewel er politicologen zijn die een minderheidskabinet zien zitten, en de formatie in een voor Nederlandse begrippen rap tempo werd afgerond, wordt in deze bijdrage betoogd dat het niet alleen gepast, maar ook constitutioneel noodzakelijk is dat het minderheidskabinet zich tijdens begrotingsonderhandelingen terughoudend opstelt vanwege een lacune in de Comptabiliteitswet 2016 (hierna: CW 2016) – de wet die de inrichting en beheer van de rijksbegroting bepaalt. Daartoe gaat deze bijdrage eerst in op de verhouding tussen de regering en de Kamers bij het opstellen van een begroting. Vervolgens wordt de lacune rond de CW 2016 besproken.

Al verdient nog één kanttekening de aandacht bij de hiervoor gemaakte opmerking dat ‘…de formatie in een voor Nederlandse begrippen rap tempo werd afgerond…’ Zou het kabinet-Jetten een meerderheidskabinet zijn, dan was die opmerking terecht. Bij een meerderheidskabinet kan immers een harde scheiding gemaakt worden tussen een formatieperiode en een regeerperiode. Is de formatieperiode afgerond, dan kan zo’n meerderheidskabinet namelijk daadwerkelijk regeren. Bij dit minderheidskabinet ligt dat anders. Na de presentatie van het coalitieakkoord, moet nog steeds steun gezocht worden bij andere fracties. Je zou daardoor kunnen stellen dat we in een permanente formatieperiode zijn beland. In dit blog valt mede daarom de opvatting te bespeuren dat de echte lakmoesproef waarschijnlijk ligt rond het vast laten stellen van een begroting. Minderheidskabinetten in Spanje en Frankrijk kregen het bijvoorbeeld niet voor elkaar een akkoord hierover te bereiken met de oppositie.

De verhouding tussen de Kamers en de regering bij het opstellen van een begroting

Kenmerkend voor het budgetrecht is dat de Tweede Kamer niet over een recht van initiatief beschikt om afzonderlijke begrotingsvoorstellen in te dienen op de derde dinsdag van september. In afwijking van artikel 82 lid 1 Gw, bepaalt artikel 105 lid 2 Gw namelijk dat ‘…voorstellen van algemene begrotingswetten door of vanwege de Koning’ worden ingediend ‘op het in artikel 65 bedoelde tijdstip’.

Het is niet moeilijk om in te zien dat met het ontbreken van een recht van initiatief voor afzonderlijke begrotingsvoorstellen een zekere stabiliteit gediend is. Als namelijk om de haverklap afzonderlijke begrotingsvoorstellen van Tweede Kamerleden aangenomen zouden kunnen worden, dan kunnen de overheidsfinanciën te wispelturig worden. Dat Tweede Kamerleden wel suppletoire begrotingsvoorstellen mogen indienen, maakt dat niet anders omdat die zich vrijwel altijd verhouden tot de eerder aangenomen afzonderlijke begrotingsvoorstellen. Deze constructie biedt de regering aanzienlijke macht. Tweede en Eerste Kamerleden zullen zich immers altijd moeten verhouden tot het door de regering opgestelde begrotingsvoorstel.

Anders dan bij een meerderheidskabinet, leunt die macht bij dit minderheidskabinet logischerwijze niet op een coalitieakkoord dat gesteund wordt door een parlementaire meerderheid – eventueel zelfs met gedoogsteun. Dat lijkt wellicht al problematisch te zijn, maar dat hoeft niet. In de eerste plaats valt te verdedigen dat het inmiddels voor de hand ligt dat er voldoende steun was voor het aantreden van dit minderheidskabinet. In de tweede plaats beschikken de Tweede en de Eerste Kamer over een ultimum remedium in deze context.

Dat laatste houdt in dat de Tweede en de Eerste Kamer beschikken over de bevoegdheid om afzonderlijke begrotingsvoorstellen te verwerpen. Die paar keer dat het in het verleden zo ver kwam, zou (p. 42) de verantwoordelijke minister ‘vrijwel altijd’ afgetreden zijn. Maar, dat kan bij een minderheidskabinet weleens anders verlopen. Als namelijk een afzonderlijk begrotingsvoorstel wordt verworpen bij zo’n kabinet, hoeft dat niet noodzakelijkerwijs te betekenen dat een van de coalitiepartijen er de brui aan geeft. Het kan immers al verworpen worden door uitsluitend andere fracties dan die tot dit minderheidskabinet behoren. Met andere woorden: in zo’n situatie is een meerderheid voor concrete plannen al niet gegeven, en ligt het dus minder voor de hand om van een gebrek van vertrouwen te spreken bij het verwerpen van een afzonderlijk begrotingsvoorstel.

Juridisch lacunes rond het verwerpen van een begroting

Dat het verwerpen van een afzonderlijk begrotingsvoorstel in het bijzonder bij een minderheidskabinet niet per se een gebrek aan vertrouwen veronderstelt, roept wel de vraag op hoe er dan gehandeld moet worden als dat een begrotingsvrije periode dreigt op te leveren. Het antwoord op deze vraag staat vooralsnog niet in de CW 2016.

Het is – vanzelfsprekend – niet voor het eerst dat deze vraag zich opdringt. Tijdens de parlementaire behandeling van de rijksbegroting voor 2025 bleek namelijk eerder dat het verwerpen van één of meer begrotingsvoorstellen een reële mogelijkheid was geworden binnen het Nederlandse politieke landschap. In reactie daarop suggereerde de Rekenkamer dat, in overleg met de Kamers, artikel 2.25 CW 2016 tijdelijk als ‘leidraad’ gehanteerd kan worden om een begrotingsloze periode te overbruggen. Die bepaling is geschreven voor de situatie dat een begrotingsvoorstel nog niet tot wet is verheven en in werking is getreden. Artikel 2.25 CW 2016 ziet daarmee niet op de situatie dat een begrotingsvoorstel verworpen wordt. Vandaar dat de Rekenkamer het over een ‘leidraad’ heeft. Op grond van die bepaling mag onder meer ‘lopend beleid’ dat aan een begrotingsstaat ten grondslag ligt alleen met ‘terughoudendheid’ uitgevoerd worden.

Omdat veel vragen door de Rekenkamer ‘afdoende’ beantwoord waren, sloot de Afdeling Advisering van de Raad van State zich ‘…bij de brief van de Algemene Rekenkamer aan’. Al voegde het eraan toe dat de regering ‘uit eigen beweging zo snel mogelijk een nieuw voorstel’ moet indienen. Ook al bestaat daartoe op dit moment geen wettelijke verplichting. En, ondanks dat artikel 105 lid 2 en artikel 65 Gw bepalen dat die ‘voorstellen’ worden ingediend op de derde dinsdag van september omdat anders ‘…het parlementair budgetrecht feitelijk verregaand…’ beperkt zou worden.

Dat is allemaal ontzettend zinnig, maar laat onverlet dat op dit moment niet duidelijk in de CW 2016 staat wat er gebeurt als een begroting verworpen wordt. Dat heeft als gevolg dat een parlementaire meerderheid tijdens deze begrotingsonderhandelingen voortdurend het verwijt boven het hoofd kan hangen dat, als zij de begroting verwerpen, zij het land in een ongewis avontuur storten – dé terra incognita. Wie wil er nu het verwijt krijgen het land in een ongewis avontuur te storten terwijl het minderheidskabinet wel ‘aan de slag’ wil?

Conclusie

Zeker gezien het minderheidskabinet-Jetten bezuinigingen op het oog heeft die de economische ongelijkheid vergroten en economische ongelijkheid een van de belangrijkste voorspellende factoren is voor democratische erosie, maakt het voorgaande dat het minderheidskabinet zich terughoudend moet opstellen tijdens de aankomende begrotingsonderhandelingen. Niet omdat dat gepast is om een minderheidskabinet te laten slagen, maar omdat het constitutioneel noodzakelijk is totdat de lacune in de CW 2016 gedicht is. Dat betekent in ieder geval dat het minderheidskabinet voorlopig niet al te lichtzinnig het verwijt mag maken dat de parlementaire meerderheid niet ‘aan de slag’ wil terwijl de parlementaire meerderheid alleen een andere politieke weg in wil slaan. Opdat de macht die gepaard gaat met het opstellen van afzonderlijke begrotingsvoorstellen door een parlementaire minderheid niet misbruikt wordt om een parlementaire meerderheid te forceren.