#13: Defensie: urgente plannen en constitutionele grenzen

Inleiding

Voor de tweede keer sinds het begin van de oorlog in Oekraïne vinden Tweede Kamerverkiezingen plaats. Met de herverkiezing van Trump is de geopolitieke positie van Europa verder verslechterd ten opzichte van 2023. Dat is te merken aan de verkiezingsprogramma’s: veiligheid wordt vrijwel in alle programma’s uitdrukkelijk benoemd als kerntaak van de overheid. Daarmee verkrijgt ook de constitutionele en rechtsstatelijke inbedding van de krijgsmacht als ultiem machtsmiddel van de staat een grotere relevantie.

Sinds het einde van de Koude Oorlog dacht Europa zonder hard power te kunnen, maar nu wordt gepoogd deze in korte tijd op te werken naar het tempo en de dynamiek van de actuele veiligheidssituatie. Denk aan de gevolgen van de Russische dreiging, een assertief China maar ook aan de ambiguïteit van onze bondgenoot, de Verenigde Staten, als het gaat om hun commitment aan onze veiligheid.

Uit vrijwel alle verkiezingsprogramma’s blijkt de urgentie hierover. In deze bijdrage onderzoeken wij de defensieparagrafen vanuit constitutioneel perspectief: hoe verhouden de plannen zich tot de Grondwet, Statuut, het EU-verdrag en de waarborgen van de democratische rechtsstaat?.

1. Constitutionele inbedding van de krijgsmacht

Defensiebudgetten

Net als in 2023 is het ophogen van het defensiebudget een van de kernpunten in de verkiezingsprogramma’s. Nu echter niet naar 2% van het BNP, maar naar de nieuwe norm van 5% die op de NAVO-top in Den Haag is afgesproken. 1,5% daarvan zou naar defensie gerelateerde uitgaven, zoals infrastructuur en cyberveiligheid moeten gaan. Vrijwel alle grote partijen steunen de nieuwe norm. Een aantal partijen wil echter los van een NAVO-norm investeren (PvdD, FvD) en alleen de SP ziet af van verder investeren in defensie.

Per 1 januari 2026 treedt de Wet financiële defensieverplichtingen in werking. Deze initiatiefwet legt vast dat ten minste 2% BBP, in aansluiting op de oude NAVO-norm, wordt uitgegeven aan defensie. De VVD wil dit wijzigen, zodat 3,5% de nieuwe ondergrens wordt voor defensie-uitgaven. Overigens maakt de grondwettelijke verankering van het budgetrecht (artikel 105 Gw) dat het vaststellen van de defensiebegroting nog steeds bij wet moet plaatsvinden. Daarmee blijft het concreet vaststellen van deze financiële norm uiteindelijk nog altijd aan de regering en de Staten-Generaal. Daardoor heeft het vastleggen van de vermelde uitgavennorm toch vooral ook een politiek-symbolische betekenis. Iedere volgende (begrotings-)wet kan haar in ieder geval weer wijzigen.

Grondwet en Statuut

Daar waar de defensiebudgetten een grote aandachtstrekker zijn, verhult zich overigens een fundamentelere vraag: waar zou dit budget aan uitgegeven moeten worden? Dit wordt bepaald door de taken waarvoor de krijgsmacht wordt ingezet. Hierbij is artikel 97 Gw kaderstellend. Dit artikel bepaalt dat er een krijgsmacht is (lid 1), en dat het aan de regering is om deze in te zetten (lid 2). Dit kader is door geopolitieke en wetshistorische invloeden niet eenvoudig toe te passen. Daarnaast worden de (hybride) dreigingen steeds diverser van aard. In algemene zin kan het kader in de volgende drie elementen onderscheiden worden:

1. De verdediging van het Koninkrijk (inclusief de bondgenootschappelijke verdediging);
2. De handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde, en
3. De bescherming van (andere vitale) belangen van het Koninkrijk.

Daadwerkelijke inzet dient binnen dit kader te blijven, maar zal (steeds vaker) per geval een onderbouwing vergen.

Overigens is niet alleen de Grondwet kaderstellend voor inzet van de krijgsmacht, ook het Statuut is dat. Artikel 3 lid 1 sub a van het Statuut leert namelijk dat het handhaven van de onafhankelijkheid en de verdediging van het Koninkrijk een Koninkrijksaangelegenheid is. En aangezien er maar één krijgsmacht is binnen het Koninkrijk (artikel 1 Defensiewet voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten) wordt hiermee ook artikel 97 Gw relevanter. Geopolitieke spanningen zijn er immers niet alleen in Oost-Europa: ook in het Caribisch gebied (met name rondom de Benedenwindse eilanden) is het al geruime tijd onrustig. Dit vraagt om een duidelijke positionering van de krijgsmacht in het verband van het Koninkrijk.

Saillant daarbij is dat de landen van het Koninkrijk en de BES-eilanden niet onder werking van het NAVO-verdrag (en EU-verdrag) vallen. Dat betekent dat, indien bijvoorbeeld Curaçao zou worden aangevallen door Venezuela (circa 70 km verderop), Nederland verdragsrechtelijk geen beroep kan doen op de bondgenoten. Dat werd nooit problematisch geacht, omdat “de Amerikanen” ons wel zouden helpen op basis van onderlinge (goede) verhoudingen. Onder de huidige Amerikaanse regering zou de zekerheid van die aanname echter wel eens kunnen dalen. Misschien om die reden, ambieert JA21 dat Nederland de veiligheid van de ‘Koninkrijkseilanden’ zelfstandig kan waarborgen. De BBB erkent Nederland een bijzondere verantwoordelijkheid heeft voor de afschrikking van Venezuela. De VVD, CDA en CU noemen het belang van militaire presentie aldaar vanwege geopolitieke spanningen, maar plaatsen dat niet binnen het kader van het ontbreken van bondgenootschappelijke bescherming.

2. Binnenlandse plannen

Dienstplicht

Naast aanvullende fondsen voor de krijgsmacht, speelt ook de personele vulling van de krijgsmacht een belangrijke rol in de verkiezingsprogramma’s. Een groot aantal partijen meent dat de huidige personeelstekorten kunnen worden opgelost  door aantrekkelijkere arbeidsvoorwaarden en maatschappelijke erkenning (GL-PvdA, VVD, D66, Volt, SGP).

Partijen als het CDA, CU, JA21 en NSC pleiten verder voor een heractivering van de algehele opkomstplicht in moderne vorm, zoals het ‘Scandinavisch model’. Dit model, ook wel het ‘Zweedse model’ genoemd, is een model van dienstplicht, maar gebruikt middelen als een enquête en persoonlijke motivatie om de personele invulling vorm te geven. Volt bepleit een ’vrijwillig Europees dienmodel’, waarin het mogelijk moet zijn bijvoorbeeld in krijgsmachten van andere lidstaten te dienen. VVD ijvert voor een verplichte enquête, waarna eventueel herinvoering van de opkomstplicht kan volgen. Ook de BBB sluit een heractivering van de opkomstplicht niet uit, maar wil dit enkel toestaan indien geen alternatieven meer bestaan bij een dreigend conflict. Net als andere partijen pleit BBB daarom allereerst voor een grotere rol voor reservisten, die omgevormd zouden moeten worden naar een ‘Nationale Garde’, georganiseerd per provincie. SP, PvdD, PVV en FvD stellen juist dat heractivering van de opkomstplicht niet zou moeten plaatsvinden.

De Grondwet (artikel 98) laat ruimte voor zowel vrijwillig dienende als dienstplichtige militairen. Aangezien de opkomstplicht slechts is opgeschort (en de dienstplicht dus niet is afgeschaft), bestaat er juridisch gezien geen beperking om deze op grond van de Kaderwet dienstplicht te heractiveren. Dat dit zou kunnen (zoals FvD lijkt te suggereren) om te gaan ‘vechten in Oekraïne’ is echter zeer onwaarschijnlijk.  Aangezien overigens de voorstellen van de meeste partijen echter bedoeld zijn om zo lang mogelijk buiten het kader van dienstplicht te blijven, zal voor de meeste voorstellen aanpassing van lagere wet- en regelgeving volgen die bijvoorbeeld ziet op de rechtspositie en toelatingseisen van militaire ambtenaren. De scheidslijn tussen ‘vrijwillig’ en ‘verplicht’ kan daardoor wel moeilijker te duiden worden.

Nationale inzet

Met de toegenomen aandacht voor het verdedigen van het eigen grondgebied is ook de aandacht voor nationale rol van de krijgsmacht toegenomen. Nationale inzet van de krijgsmacht is al mogelijk, maar vergt altijd een wettelijke grondslag. Een analyse van de verkiezingsprogramma’s geeft een voorproefje van de vele onderwerpen waarvoor dit benodigd gaat zijn.

Dit begint bij de wens van veel partijen (D66, NSC, BBB,GL-PvdA, CU, SGP) om de weerbaarheid van de samenleving te verhogen vanwege toegenomen hybride en cyberdreigingen. Hoewel een maatschappij brede opgave, wordt ook de krijgsmacht (en het defensiebudget) hier vaak aan gelinkt. Het CDA stelt bijvoorbeeld expliciet dat Defensie werkt aan ‘de organisatie en juridische basis van een crisisaanpak’.

Door GL-PvdA wordt een ‘Nationale veiligheidswet’ voorgesteld waarin taken, bevoegdheden en toezicht geregeld zou moeten worden van alle organisaties die zich bezighouden met nationale veiligheid. Verschillende organisaties kennen nu hun eigen wettelijk kader (zoals de Wet politiegegevens, Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 en de Wet coördinatie terrorismebestrijding en nationale veiligheid).

De krijgsmacht voert al nationale taken uit, en moet in staat blijven dit te doen, zo stelt de CU. De VVD wil de mogelijkheden om de krijgsmacht nationaal in te zetten uitbreiden, onder meer binnen het domein Noordzee. Bestaande mogelijkheden tot militaire bijstand (zie ook hieronder) zouden hiertoe uitgebreid moeten worden.

Volgens de PVV zou de krijgsmacht met name nationale taken moeten vervullen. Enerzijds ten behoeve van verdediging van het eigen grondgebied, anderzijds ter ondersteuning van grenstaken van de politie en de KMar. Op dit moment biedt de Politiewet 2012 al de mogelijkheid dat de krijgsmacht de politie of de KMar (in haar politietaken) van militaire bijstand voorziet. Bijstand is naar zijn aard echter tijdelijk, en het (structureel) toebedelen van grensbewakingstaken aan andere onderdelen van de krijgsmacht zou in ieder geval een wettelijke grondslag vergen.

Een groter beroep op de krijgsmacht in het nationale domein leidt onherroepelijk tot juridische implicaties. Daarbij is het belangrijk te realiseren dat het werk en de organisatie van de krijgsmacht niet ‘gewoon’ is. Deze politieke wensen vertolken een hoge urgentie die vervolgens leidend zal zijn bij flexibele inpassing in huidige wetgeving. Tegelijkertijd zal ook een (maatschappelijke) belangenafweging gevraagd worden die rekening houdt met de Nederlandse (en Europese) manier van leven.

3. EU en internationale aspecten

EU-aspecten

Over de Europese defensiesamenwerking valt met gemak een aparte blog te schrijven. De afgelopen jaren buitelden de ontwikkelingen over elkaar heen. Zo was er het ’Readiness 2030’-initiatief, dat lidstaten in staat stelt om 1,5% van hun BNB extra aan defensie te besteden, zonder ‘begrotingstraf’ van de Europese Commissie. Verder werd 150 miljard Euro beschikbaar gesteld voor leningen voor gezamenlijke militaire aankopen en werd een Europese Defensie-Industriële strategie gelanceerd, voor samenwerkingen, investeringen in defensievermogen en ontwikkelingen van gespecialiseerde defensietechnologie.

Ook zoekt de Europese Commissie naar mogelijkheden om het verbod op financiering van militaire operaties van de EU (artikel 41 lid 2 VEU) zodanig de interpreteren dat de EU niet altijd afhankelijk is van ad hoc financiering maar ook de EU-begroting kan gebruiken. Eerder werd de Europese Vredesfaciliteit opgezet, waarvan veel gebruik is gemaakt om wapenleveranties aan Oekraïne te financieren en het opzetten van een Europees militair hoofdkwartier (MPCC). Vanuit dit hoofdkwartier kunnen vooralsnog alleen kleinere operaties worden aangestuurd. Voor nauwere samenwerking op delen van het veiligheids- en defensiebeleid door vooruitlopende lidstaten bestaat al even de zogenoemde permanente gestructureerde samenwerking (‘PESCO’). Stuk voor stuk grote stappen met impact voor Nederland, en waar verdere uitwerking benodigd is.

Deze concreetheid komt echter nog niet terug in de verkiezingsprogramma’s. In 2023 schreven wij nog dat op het punt van EU-recht nog wel een aantal aandachtspunten lagen, en dat verdere invulling dus benodigd is. Hoewel twee jaar verder de urgentie en noodzaak van Europese Defensiesamenwerking meer naar voren komt, volgt uit de verkiezingsprogramma’s maar deels een concretere invulling.

Traditioneel zijn Volt en D66 het meest ambitieus over de Europese dimensie van defensie. Zo wil D66 een Europese krijgsmacht, maar op de langere termijn. En op korte termijn wil D66, net als PvdA-GL, VVD, CDA en CU een sterke Europese pijler in de NAVO. Van oudsher is dan altijd de vraag; wat is zo’n Europese pijler dan precies? D66 geeft daar wat meer concreet invulling aan: het gaat om een pijler met Europese strategische commandovoering, Europees materieel en Europees personeel. Volgens CU zou het NAVO planningproces gemeengoed moeten worden in de EU, terwijl de EU gezamenlijke ontwikkel- en inkoopprogamma’s voor de NAVO zou moeten ontwikkelen.

Volt draait dit om. Zij willen niet zo zeer een Europese pijler binnen de NAVO, maar een Europese krijgsmacht die samenwerkt met de NAVO. Dat betekent een gezamenlijke Europese commandostructuur, met een hoofdkwartier, een centrale militaire academie en een gedeelde inlichtingendienst. Wat Volt betreft wordt begonnen met een groep vrijwillige lidstaten en kan later worden uitgebreid. De EU krijgt ook de leiding over een snelle interventiemacht die lidstaten kan beschermen.

De oprichting van zo’n Europese krijgsmacht zou een majeure institutionele stap zijn voor de EU. Maar de juridische haalbaarheid hangt af van het precieze ontwerp van die organisatie. Als deze krijgsmacht bijvoorbeeld de nationale krijgsmachten zou vervangen, wat in feite een opheffing van de nationale krijgsmachten zou betekenen, zou dat een wijziging vergen van art. 4 VEU vergen, omdat dat artikel  de EU dwingt om de essentiële nationale staatstaken te respecteren, waaronder die voor de verdediging van het territorium. Ook zouden flink wat nationale grondwetten op de schop moeten, omdat die op dit moment het bestaan en aansturing van nationale krijgsmachten vereisen. Aanpassing hiervan is juridisch uitdagend en politiek vermoedelijk onmogelijk. Welke Franse president zou bijvoorbeeld de kernwapens overdragen aan de EU. Non, merci! Een EU-krijgsmacht met een bescheidener mandaat, die bijvoorbeeld de nationale krijgsmachten zou aanvullen (denk aan het ontwikkelen van exclusieve en dure capaciteiten) zou politiek en juridisch haalbaarder zijn. Frontex, de Europese organisatie die nationale grensbewaking versterkt, zou organisatorisch als voorbeeld kunnen dienen..

Een tweede ontwerpkeuze gaat over de besluitvorming van zo’n nieuwe organisatie. Het huidige EU-defensiebeleid kent het unanimiteitsvereiste. Dat leidt tot trage besluitvorming en veel betreurde blokkades. Het idee achter het vereiste is dat via de nationale parlementen van lidstaten de grootst mogelijke democratische legimitatie tot stand komt. Alle door de EU-burgers gekozen leiders moeten daarom instemmen met het besluit tot het starten van een militaire missie uitgevoerd door de EU. Deze besluitvorming leidt echter wel tot wat door sommigen ‘executive dominance’ wordt genoemd: de regeringen van de lidstaten besluiten onderling, en vervolgens staan de nationale parlementen (en dus de burgers) veelal buitenspel. Het zou volgens ons dus goed zijn als het Europees parlement, bij de oprichting van een EU-krijgsmacht, een grotere rol krijgt bij de besluitvorming over inzet van die krijgsmacht dan het heeft in het huidige Europese defensiebeleid, en zeker als de lidstaten het unanimiteitsvereiste willen afschaffen.

Het CDA, D66, Volt en GL-PvdA willen, los van het Europees leger, naar meerderheidsbesluitvorming in het Europese buitenland- en defensiebeleid. In 2023 wilde de VVD dat overigens ook. Dat betekent dus afschaffing van het unanimiteitsvereiste in de Europese raden. De huidige verdragen bieden daar mogelijkheden voor, onder meer via de artikelen 31 lid 3 en 48 lid 7 VEU. Ook een dergelijke stap zou volgens ons minstens gecompenseerd moeten worden met betrokken van het Europees parlement of aanvullende betrokkenheid van nationale parlementen. Daarvan is nu nauwelijks sprake.

Het CDA en de VVD willen overigens ook een Europese veiligheidsraad. Een oud plan van Duitsland en Frankrijk. Naar voorbeeld van de VN zou zo’n raad, met vaste en tijdelijke leden, blokkades in de EU-besluitvorming kunnen wegnemen, en bijvoorbeeld de Britten en Noren kunnen laten aanhaken bij de EU-besluitvorming. Mogelijk zou een dergelijke raad de militaire slagkracht van de EU vergroten, hoewel ook hier terechte zorgen zijn over de democratische legitimatie van besluiten van zo’n raad, als niet tenminste bijvoorbeeld het Europees parlement een rol zou krijgen.

Internationale aspecten

Geopolitiek is al langere tijd een veranderende balans in de machtsblokken te zien. Een zichtbare vorm hiervan betreft de lidmaatschappen van internationale organisaties. In hun defensieparagrafen hebben politieke partijen hier ook aandacht voor.

Een van de in het oog springende voorstellen komt van de PVV, die Turkije uit de NAVO wil zetten. Los van het feit dat Turkije vanuit militair-strategisch oogpunt een belangrijk NAVO-lid is, kan Nederland geen NAVO-lidstaat unilateraal ‘uitzetten’. Het verwijderen van een NAVO-lid is überhaupt niet voorzien. Het Noord-Atlantisch Verdrag kent alleen uittreding door landen zelf (artikel 13). Hoewel Frankrijk en Griekenland zich ooit tijdelijk hebben teruggetrokken uit de gedeelde commandovoering, heeft sinds de oprichting van de NAVO nooit een lidstaat zijn lidmaatschap beëindigd.

Als het gaat om Nederland zelf, is het in theorie via artikel 91 Grondwet mogelijk om zelf uit een verdrag treden, maar heel realistisch is dit niet. Andersom, pleiten onder meer VVD, GL-PvdA en Volt voor het ondersteunen van de toetreding van Oekraïne tot internationale organisaties, waaronder ook de NAVO. De regering kan namens Nederland een voorkeur hierin hebben, maar uiteindelijk is toelating slechts mogelijk via de verdragsrechtelijke procedure. Zowel in het geval van de EU als de NAVO betekent dat uiteindelijk dat alle huidige lidstaten in moeten stemmen.

Tot slot

De verkiezingsprogramma‘s overziend, is duidelijk dat de lijn van 2023 met meer aandacht voor defensie in veel verkiezingsprogramma’s wordt doorgezet.

In de tussentijd is ook de dreiging tegen de veiligheid van Nederland gegroeid. Dit zorgt voor een veranderend perceptie, in de zin dat de opgaves die voorheen met name aan het ‘directe front’ in het buitenland lagen, steeds meer komen te gelden voor onze eigen krijgsmacht en samenleving. Op juridisch vlak betekent dit toegenomen aandacht voor de constitutionele inbedding van de krijgsmacht – haar taken, grondslagen en bevoegdheden.

Zo is een toegenomen focus op nationale inzet zichtbaar die maakt dat ook het nationaalrechtelijk kader hierop aangepast moet worden. De (terechte) aandacht voor een weerbare samenleving waarin de krijgsmacht en andere organisaties elkaar versterken vergt veel afstemming. In algemene zin zal veel wetgeving (die lang geen rekening hield met het Defensieperspectief) een update nodig hebben.

Ook binnen de EU wint het defensie- en veiligheidsperspectief snel aan terrein. Vanuit de programma’s is een brede overeenstemming af te leiden op het punt dat Nederland voor haar veiligheid ingebed dient te zijn in internationale verbanden, met name de EU en de NAVO. Over de intensiteit ontbreekt echter nog wel concreetheid, en ook over de koers richting bondgenoten bestaat discussie. Planvorming hierover is echter nuttig: de realiteit gaat door. Het is niet ondenkbaar dat uiteindelijk meer samenwerking met Oekraïne plaatsvindt, en minder met de Amerikanen.

De hier besproken onderwerpen hebben vaak een directe relatie met vraagstukken van democratische legitimiteit en legaliteit, kernpunten van de democratische rechtsstaat die nu juist de krijgsmacht dient te beschermen. De voorstellen van de partijen zouden daarom niet alleen op het wat, maar (zeker op het punt van defensie- en veiligheidsbeleid) ook op het hoe beoordeeld moeten worden. uiteindelijk draait defensiebeleid niet alleen om veiligheid, maar ook om de manier waarop in de rechtsstaat wordt omgegaan met macht, inzet en verantwoording.

De zienswijzen opgenomen in deze bijdrage zijn uitsluitend die van de auteurs persoonlijk en kunnen niet worden toegeschreven aan het ministerie van Defensie.