Waarom staatsrechtjuristen zich weer met macht moeten bezighouden

Wat is eigenlijk het onderwerp van de staatsrechtswetenschap?

Die vraag lijkt eenvoudig te beantwoorden. Staatsrecht gaat over de Grondwet, het parlement, de regering, de rechterlijke macht, decentralisatie en grondrechten. Het vak bestudeert de juridische regels die de inrichting van de staat bepalen en het functioneren van publieke instituties normeren.

Toch is dat antwoord minder vanzelfsprekend dan het lijkt. Achter de studie van die regels ligt namelijk een fundamentelere vraag besloten: waarom bestaan die regels eigenlijk? Waarom kennen moderne staten een scheiding der machten? Waarom worden overheidsbevoegdheden juridisch begrensd? Waarom beschikken burgers over grondrechten? Het antwoord op die vragen heeft uiteindelijk steeds met hetzelfde begrip te maken: macht.

Van oudsher vormde de vraag hoe politieke macht moet worden georganiseerd en begrensd de kern van het constitutionalisme. De klassieke constitutionele traditie ontstond vanuit de overtuiging dat politieke macht noodzakelijk is, maar tegelijkertijd gevaarlijk kan zijn. Macht maakt collectieve besluitvorming mogelijk, maar kan ook leiden tot willekeur, onderdrukking en machtsmisbruik. Constitutionalisme draait daarom niet alleen om de juridische organisatie van de staat, maar ook om een aantal fundamentele idealen die politieke macht moeten sturen en begrenzen. Denk aan democratie, rechtsstatelijkheid, grondrechten, machtenscheiding en politieke verantwoording. Vanuit dat perspectief stond het staatsrecht in dienst van deze bredere constitutionele idealen.

Wie de geschiedenis van de staatsrechtswetenschap bekijkt, ziet dat deze oriëntatie op macht lange tijd nadrukkelijk aanwezig was. Het vak hield zich niet alleen bezig met constitutionele regels en instituties, maar ook met de wijze waarop macht in een politieke gemeenschap moet worden georganiseerd, verdeeld en begrensd. Staatsrechtjuristen beperkten zich niet tot juridische analyse, maar hielden zich ook bezig met de politieke en maatschappelijke dimensies van constitutionele ordening.

In de loop van de twintigste eeuw heeft de staatsrechtswetenschap zich echter steeds sterker ontwikkeld als een juridisch-specialistische discipline. Die ontwikkeling heeft veel opgeleverd. De staatsrechtswetenschap beschikt tegenwoordig over een verfijnd begrippenapparaat en een gedetailleerde kennis van statelijke instituties. Tegelijkertijd heeft die professionalisering ook een keerzijde. De aandacht verschuift gemakkelijk van de onderliggende constitutionele vragen naar de juridische vormgeving van instituties en procedures. Het risico ontstaat dat staatsrechtjuristen vooral experts worden in het beschrijven van bevoegdheden, terwijl de vraag naar de maatschappelijke betekenis van die bevoegdheden naar de achtergrond verdwijnt.

Juist vandaag de dag wordt zichtbaar dat een louter statelijk perspectief niet langer volstaat. Veel van de belangrijkste machtsverschuivingen van de afgelopen decennia laten zich namelijk niet eenvoudig vangen binnen het klassieke kader van de staat.

Europese integratie heeft ertoe geleid dat politieke besluitvorming zich voor een belangrijk deel boven het niveau van de nationale staat afspeelt. Tegelijkertijd vindt steeds meer bestuur plaats via onafhankelijke toezichthouders, agentschappen, netwerken en samenwerkingsverbanden die slechts beperkt passen binnen traditionele constitutionele categorieën. Daarnaast hebben private actoren een maatschappelijke invloed verworven die enkele decennia geleden nauwelijks voorstelbaar was. Zo bepalen Big Tech-bedrijven mede welke informatie burgers ontvangen, welke publieke debatten zichtbaar worden en onder welke voorwaarden burgers aan die debatten kunnen deelnemen.

Deze ontwikkelingen roepen vragen op die uiteindelijk constitutioneel van aard zijn. Waar bevindt macht zich? Hoe wordt die macht gelegitimeerd? Wie controleert haar? Welke vormen van verantwoording zijn vereist? En welke rol spelen grondrechten daarbij?

Juist daardoor rijst de vraag of staatsrecht en constitutionalisme nog wel samenvallen. Wanneer constitutionalisme wordt opgevat als een verzameling fundamentele idealen over de uitoefening van publieke macht, is het niet vanzelfsprekend waarom die idealen uitsluitend relevant zouden zijn binnen de grenzen van de nationale staat. Ook Europese instellingen, internationale organisaties en sommige private machtsconcentraties roepen immers vragen op over democratische legitimatie, rechtsstatelijke begrenzing, verantwoording en de bescherming van grondrechten. Vanuit dat perspectief verschuift de aandacht van de staat als institutioneel kader naar de bredere vraag welke vormen van macht constitutioneel relevant zijn en hoe zij moeten worden genormeerd.

Een dergelijke benadering kan niet volstaan met een analyse van formele bevoegdheidsverdelingen of bestaande rechtsregels. Zij vereist ook aandacht voor de maatschappelijke, politieke en normatieve dimensies van constitutionele ordening.

Dat betekent niet dat staatsrechtjuristen politieke filosofen moeten worden of dat het positieve recht aan belang verliest. Integendeel. Juist een goed begrip van het geldende recht blijft onmisbaar. Maar het recht moet daarbij wel worden bezien tegen de achtergrond van de bredere constitutionele vragen waarvoor het een antwoord probeert te bieden.

Daar ligt dan ook een belangrijke opdracht voor de staatsrechtswetenschap van de toekomst. Niet alleen analyseren hoe instituties juridisch zijn ingericht en functioneren, maar ook blijven onderzoeken welke machtsverhoudingen zij weerspiegelen en vormgeven. Uiteindelijk gaat staatsrecht niet alleen over instituties, bevoegdheden en procedures. Het gaat ook over de fundamentele vraag hoe macht in een samenleving wordt georganiseerd, verdeeld en begrensd – en daarmee gelegitimeerd.

Dat vraagt niet om een afscheid van het staatsrecht, maar wel om een herbezinning op zijn object, zijn methoden en zijn maatschappelijke functie. Wanneer de belangrijkste constitutionele vraagstukken van deze tijd zich deels buiten de grenzen van de klassieke staat afspelen, kan een wetenschap die zich uitsluitend op die staat richt het risico lopen haar maatschappelijke relevantie te verliezen. Het staatsrecht als vakgebied zou daarom niet langer uitsluitend moeten worden opgevat als de studie van de juridische inrichting van de staat, maar ook als onderdeel van een bredere constitutionele wetenschap die onderzoekt hoe de fundamentele idealen van democratie, rechtsstatelijkheid en grondrechten gestalte krijgen in een veranderende wereld.

Die bredere constitutionele benadering van het staatsrecht staat centraal in de recent verschenen bundel Macht, constitutionalisme en staatsrecht. Naar een herbezinning op de staatsrechtswetenschap. De bijdragen laten zien dat hierover verschillende opvattingen bestaan, maar delen de overtuiging dat de toekomst van het vak niet vanzelf spreekt. De maatschappelijke, politieke en juridische context waarin staatsrechtjuristen opereren verandert ingrijpend. Dat vraagt niet alleen om nieuwe antwoorden, maar ook om de bereidheid de eigen uitgangspunten ter discussie te stellen.

Misschien is dat uiteindelijk de belangrijkste conclusie. Een discipline die zich bezighoudt met de organisatie, begrenzing en legitimering van macht, moet ook bereid zijn kritisch te reflecteren op haar eigen rol. Niet alleen om zichzelf beter te begrijpen, maar ook om relevant te blijven voor de constitutionele vraagstukken van de eenentwintigste eeuw.