Trumps handelstarieven onderuit bij het Hooggerechtshof: een eerste analyse

Op vrijdag 20 februari jl. verklaarde het Amerikaanse Hooggerechtshof het grootste deel van de handelstarieven van president Trump onwettig. Naar dit oordeel werd met spanning uitgekeken. De handelstarieven waren een belangrijk, zo niet het belangrijkste, onderdeel van Trumps beleid. De wijze waarop tot deze tarieven werd besloten en de bekendmaking daarvan – velen zullen zich de beelden van Trump met een groot bord in de tuin van het Witte Huis herinneren – waren, op zijn zachtst gezegd, opmerkelijk te noemen. De reactie van Trump op het oordeel was minstens even opmerkelijk: tijdens een persconferentie op dezelfde dag trok Trump fel van leer tegen de rechters die het oordeel onderschreven en omschreef hij hen als ‘een schande’. Dat waren niet alleen de drie liberale rechters, maar ook drie van de zes conservatieve rechters. Twee van deze conservatieve rechters zijn tijdens Trumps eerste ambtstermijn benoemd. Trump verweet deze rechters een gebrek aan loyaliteit. De overige drie dissenting conservatieve rechters kregen van Trump felicitaties.

In de meeste reacties wordt dit oordeel van het Hooggerechtshof gezien als een bevestiging dat de rechtsstaat in de Verenigde Staten nog overeind staat omdat het Hooggerechtshof heeft laten zien er niet voor terug te deinzen om zich tegen Trumps beleid uit te spreken. Deze reacties zijn op zichzelf terecht – het oordeel is een aanzienlijke tegenslag voor Trump – maar daarbij passen wel enkele nuanceringen. Afgezien van het oordeel over Trumps handelstarieven en het oordeel eind vorig jaar over de inzet van de Nationale Garde in Amerikaanse deelstaten, heeft het Hooggerechtshof veel vaker in het voordeel van de Trump-regering geoordeeld. Aannemelijk lijkt dat veel andere onderdelen van Trumps beleid bij het Hooggerechtshof overeind zullen blijven. Daar komt bij dat het oordeel over de handelstarieven in het licht van de constitutionele kaders die de conservatieve meerderheid van het Hooggerechtshof in eerdere rechtspraak heeft gesteld vrijwel onontkoombaar leek.

(Grond)wettelijk kader

Bij de zojuist bedoelde constitutionele kaders gaat het meer in het bijzonder om de zogenoemde major-questions-doctrine. Deze doctrine hangt nauw samen met artikel I van de Amerikaanse grondwet. Deze bepaling kent aan het Amerikaanse Congres onder meer de bevoegdheid toe om wetten vast te stellen: ‘All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States, which shall consist of a Senate and House of Representatives.’ In het verleden heeft het Hooggerechtshof duidelijk gemaakt dat delegatie van deze wetgevende bevoegdheid aan de president en lagere overheidsinstanties mogelijk is, zolang het Congres daarbij enige kaders stelt. Daaraan lag onder meer de gedachte ten grondslag dat de Amerikaanse overheid zonder ruime delegatiemogelijkheden niet goed kan functioneren. De major-questions-doctrine vormt echter een belangrijke nuancering en houdt in dat bij een gedelegeerde overheidsmaatregel in de vorm van wetgeving met belangrijke politieke en economische gevolgen sprake moet zijn van een duidelijke, op die maatregel toegesneden, delegatiegrondslag. De major-questions-doctrine vormt dan een verhoogde drempel voor het aannemen van een toereikende delegatiegrondslag.

Onder verwijzing naar deze doctrine heeft de huidige conservatieve meerderheid van het Hooggerechtshof in recente rechtspraak diverse maatregelen van de regering van voormalig president Biden onwettig verklaard. Voorbeelden daarvan zijn een uithuiszettingsverbod en een vaccinatieplicht voor bedrijven tijdens de coronacrisis, het zogenoemde Clean Power Plan dat onder meer voorzag in een verduurzaming van kolencentrales, en een gedeeltelijke kwijtschelding van studieschulden. Volgens de conservatieve meerderheid van het Hooggerechtshof ging het daarbij steeds om overheidsmaatregelen in de vorm van wetgeving met belangrijke politieke en economische gevolgen en waren de ingeroepen delegatiegrondslagen onvoldoende duidelijk op die maatregelen toegesneden en daarom ontoereikend.

De major-questions-doctrine is tegelijkertijd sterk bekritiseerd, onder meer door de liberale rechters van het Hooggerechtshof. Een eerste kanttekening luidt dat deze doctrine nergens in de Amerikaanse grondwet als zodanig wordt genoemd. Critici hebben de doctrine daarom, niet helemaal ten onrechte, omschreven als een door de conservatieve meerderheid gecreëerde doctrine om overheidsmaatregelen onwettig te kunnen verklaren. Een andere kanttekening luidt dat de doctrine het effectief functioneren van de overheid kan bemoeilijken, nu delegatie vaak bewust in ruime bewoordingen geschiedt om de president of andere overheidsinstanties in staat te stellen snel en effectief op veranderende omstandigheden en crises te kunnen inspelen.

Bij de handelstarieven van Trump was het de vraag of voor deze handelstarieven, mede in het licht van de major-questions-doctrine, een toereikende delegatiegrondslag bestaat. Concreet had de Trump-regering aan de meeste tarieven de International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) uit 1977 ten grondslag gelegd. Deze wet geeft de president de bevoegdheid om, kort gezegd, in noodsituaties die de nationale veiligheid, het buitenlands beleid of de economie bedreigen bepaalde maatregelen te nemen om deze bedreiging tegen te gaan. Daartoe behoort onder meer het ’reguleren’ (‘regulate’) van de invoer (‘importation’) van goederen. Volgens de regering was in dit geval sprake van een economische noodtoestand die verband hield met de internationale drugshandel en de Amerikaanse handelstekorten en moesten de handelstarieven worden aangemerkt als een vorm van ‘regulering’ van de invoer van goederen.

Een verdeeld Hooggerechtshof

Opvallend is dat een meerderheid van het Hooggerechtshof niet veel woorden nodig had om tot het oordeel te komen dat de door Trump ingeroepen delegatiegrondslag ontoereikend is. Dat oordeel werd door de drie liberale en drie van de zes conservatieve rechters onderschreven.

De drie conservatieve rechters, onder aanvoering van de voorzitter, Chief Justice Roberts, vielen ook in dit geval terug op de major-questions-doctrine, nu de handelstarieven van Trump ingrijpende politieke en economische gevolgen hadden: ‘The economic and political consequences of the IEEPA tariffs are astonishing.’ Dit betekent dat een voldoende concrete, op deze tarieven toegesneden, delegatiegrondslag moet bestaan. Daarvan is volgens Roberts geen sprake, nog daargelaten of een economische noodtoestand aan de orde is. Daartoe stelde hij vast dat nergens in de IEEPA over ‘tarieven’ wordt gesproken, maar alleen over het ‘reguleren’ van de invoer. De bevoegdheid tot ‘regulering’ kan volgens de gangbare betekenis daarvan vele handelingen, beslissingen en maatregelen van de overheid omvatten, maar omvat niet automatisch ook de bevoegdheid om belasting te heffen (‘taxation’), waaronder in de vorm van handelstarieven. De bevoegdheid om belasting te heffen is een bijzondere bevoegdheid die, net als de vaststelling van wetgeving, grondwettelijk gezien aan het Congres is voorbehouden. Uit de tekst en systematiek van de IEEPA blijkt niet dat het Congres met de bevoegdheid om de invoer te ‘reguleren’ heeft beoogd om ook de bevoegdheid tot het heffen van belasting in de vorm van tarieven te delegeren. De praktijk duidt daar evenmin op: ook eerdere presidenten zijn daar nimmer van uitgegaan en in andere wetgeving dan de IEEPA wordt de bevoegdheid tot ‘regulering’ onderscheiden van de bevoegdheid om belasting te heffen.

De drie liberale rechters onderschreven het tweede deel van Roberts’ opinie, maar sloten zich niet aan bij het oordeel dat de major-questions-doctrine ook in dit geval van toepassing was. Dat hangt samen met de hiervoor besproken kritiek op deze doctrine. De drie liberale rechters meenden dat er, ook zonder toepassing van de doctrine, op basis van een tekstuele uitleg van de IEEPA slechts één uitkomst mogelijk was: ‘The President has the ability to regulate, but not to impose taxes on, imports.’

Daarmee was er een ruime meerderheid van het Hooggerechtshof die de handelstarieven van Trump onwettig achtte. De drie overige conservatieve rechters waren van mening dat de IEEPA wel een toereikende grondslag biedt voor deze tarieven. Daaraan legden zij in een omvangrijke dissenting opinion twee argumenten ten grondslag. Beide argumenten zijn weinig overtuigend. Het eerste argument luidde dat de bevoegdheid om de invoer te ‘reguleren’ ook in het licht van de major-questions-doctrine als een voldoende duidelijke en daarom toereikende delegatiegrondslag moet worden aangemerkt. Moeilijk valt echter in te zien in welk opzicht de delegatiegrondslag uit de IEEPA heel veel duidelijker en concreter is geformuleerd dan de delegatiegrondslagen die de conservatieve meerderheid in eerdere rechtspraak over de hiervoor genoemde maatregelen van de Biden-regering ontoereikend heeft geacht. Terecht neemt een van de door Trump tijdens zijn eerste termijn voorgedragen conservatieve rechters, Justice Gorsuch, zijn dissenting collega’s vooral op dit punt de maat. Het tweede argument is evenmin overtuigend te noemen en kwam erop neer dat op de major-questions-doctrine een uitzondering zou moeten worden gemaakt in geschillen die raken aan het buitenlands beleid, nu de president op dat beleidsterrein vergaande grondwettelijke bevoegdheden heeft. Daarbij gingen de dissenting rechters er echter volledig aan voorbij dat Trumps handelstarieven niet op die bevoegdheden waren gebaseerd.

De omvangrijke dissenting opinion van de drie overige conservatieve rechters wekt daarmee enigszins de schijn van een omslachtige poging om de handelstarieven van Trump hoe dan ook overeind te houden. Hetzelfde geldt voor de aanvullende dissenting opinion van een van deze drie rechters, Justice Thomas, waarin hij betoogde dat het opleggen van handelstarieven niet raakt aan de kern van de wetgevende bevoegdheid van het Congres en daarom zonder meer en in ruime bewoordingen aan de president mag worden gedelegeerd. Hoe deze vergaande benadering zich tot de, ook door Thomas in eerdere rechtspraak onderschreven, major-questions-doctrine en de toepassing daarvan op de hiervoor besproken maatregelen van de Biden-regering verhoudt, blijft echter de vraag. Deze benadering van Thomas ging vermoedelijk om die reden ook de andere twee dissenting rechters te ver.

Afronding

In breder perspectief bevestigt het oordeel van het Hooggerechtshof over Trumps handelstarieven dat in ieder geval drie van de zes conservatieve rechters bereid zijn tot een consistente toepassing van de mede door henzelf in eerdere rechtspraak gestelde constitutionele kaders, ongeacht de partijpolitieke achtergrond van de zittende president. Dat komt de geloofwaardigheid van het Hooggerechtshof ten goede. In het licht van de eerder gestelde constitutionele kaders – in het bijzonder de zojuist besproken major-questions-doctrine – leek deze uitkomst onontkoombaar en is het veeleer opvallend en zorgwekkend dat drie conservatieve rechters de handelstarieven van Trump wel rechtmatig achtten.

De meerderheid heeft een belangrijke vervolgvraag echter onbeantwoord gelaten: wat betekent dit oordeel voor de reeds geïnde handelstarieven? Of concreter geformuleerd: moeten reeds geïnde handelstarieven worden terugbetaald en, zo ja, aan wie? Inmiddels zijn hierover al rechtszaken gestart. Tegelijkertijd heeft Trump – in plaats van zijn Republikeinse medestanders in het Congres te overtuigen om specifiekere delegatiewetgeving tot stand te brengen – nieuwe tarieven afgekondigd onder verwijzing naar andere wetgeving. Deze ontwikkelingen maken het aannemelijk dat de handelstarieven van Trump de gemoederen in de Verenigde Staten voorlopig nog wel bezig zullen blijven houden.