Rechtersorganisaties kloppen aan in Luxemburg, maar geeft het Hof van Justitie thuis?

Vier Europese rechtersorganisaties spanden onlangs een rechtszaak aan bij het Hof van Justitie van de EU tegen de beslissing van de Raad van Ministers (de Raad) om de eerdere blokkade van EU-gelden uit de zogeheten Recovery and Resilience Funds (RRF) jegens Polen op te heffen. De gelden uit de RRF zijn mede bedoeld om Polen economisch te helpen herstellen na de Corona Pandemie. In deze bijdrage duiden wij deze belangwekkende stap en gaan wij in op de kans op succes, vooral in het licht van de strenge ontvankelijkheidsvoorwaarden van het Hof.

Een rechtszaak als stok achter de deur en steun voor het Hof

De rechtszaak is gericht tegen het besluit van de Raad dat volgde op een voorstel van de Europese Commissie. Noemenswaardig is dat twee commissarissen -waaronder Frans Timmermans– tegen het voorstel stemden. Ook in de Raad was niet iedereen gerust op de ingezette koers. Nederland onthield zich uiteindelijk als enige lidstaat van stemming, maar heeft samen met België, Denemarken en Zweden bij de Commissie aangedrongen op streng toezicht op de naleving van de voorwaarden verbonden aan de EU-gelden.

Voordat Polen namelijk aanspraak kan maken op de EU-gelden, moet de lidstaat eerst aan drie zogeheten milestones voldoen. Uit het besluit van de Raad volgt dat Polen allereerst de tuchtkamer (Izba Dyscyplinarna) van het Poolse Constitutionele Hof (Sąd Najwyższy) moet vervangen door een nieuw gerecht dat voldoet aan de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Het Hof van Justitie oordeelde in 2021 dat de huidige tuchtkamer op dit vlak tekortschiet, waardoor Polen niet voldeed aan de verplichting uit artikel 19 VEU om de onafhankelijkheid van rechters te verzekeren. Ten tweede moet Polen zijn tuchtrecht voor rechters herzien. Verder moeten rechters die reeds benadeeld zijn door de uitspraken van de tuchtkamer hun zaak opnieuw kunnen aanbrengen bij het nieuwe gerecht. Opvallend is, zoals ook Shipley opmerkt, dat het woord ‘rechtsstaat’ niet in het besluit voorkomt en slechts eufemistische formuleringen bevat zoals ‘uitdagingen in verband met het investeringsklimaat, met name wat betreft het Poolse rechtsstelsel en de besluitvormings- en wetgevingsprocessen’.

Het is de eerste keer dat rechtersorganisaties de gang naar Luxemburg maken. In casu gaat het om maar liefst vier organisaties: Association of European Administrative Judges (AEAJ), de European Association of Judges (EAJ), Rechters voor Rechters en Magistrats Européens pour la Démocratie et les Libertés (MEDEL). De organisaties betogen dat het besluit van de Raad voorbij gaat aan de rechtspraak van het Hof van Justitie en bovendien onvoldoende is om de onafhankelijkheid van de Poolse rechterlijke macht effectief te waarborgen. Hoewel de door de tuchtkamer geschorste rechters hun zaak door een nieuwe kamer kunnen laten beoordelen, is het volgens de organisaties -en de vier lidstaten– alles behalve zeker dat zij hun positie ook daadwerkelijk terug zullen krijgen. Dit staat in contrast met de voorlopige maatregelen van het Hof van 14 juli 2021. Het Hof beval Polen onder meer om de gevolgen van beslissingen van de tuchtkamer waarmee toestemming is verleend voor een strafrechtelijke procedure tegen een rechter terug te draaien. Hierdoor zouden getroffen rechters -zoals Igor Tuleya– hun werkzaamheden weer onmiddellijk moeten kunnen hervatten.

Verder benadrukken de organisaties dat niet slechts de Poolse rechterlijke macht wordt benadeeld door het besluit, maar de Europese rechterlijke macht als geheel. De redenering van de organisaties lijkt rechtstreeks afkomstig uit de rechtspraak van het Hof: omdat iedere nationale rechter het Unierecht moet toepassen is zij tegelijkertijd een Europese rechter. Zodoende wordt bescherming van de onafhankelijkheid van nationale gerechten over de band van artikel 19, lid 1 VEU een Europese aangelegenheid. Overigens was het juist deze lezing van artikel 19, lid 1 VEU die het Poolse Constitutionele Hof ertoe bewoog om het fundamentele Unierechtelijke beginsel van voorrang van te hand te doen in oktober 2021. Volgens de organisaties verleent de Raad met het besluit een machtiging voor met het Verdrag strijdige gedragingen (vgl. Bosman, r.o. 136).

 Ongeacht de uitkomst voert de rechtszaak de druk op de Commissie en Raad op om niet te gemakkelijk genoegen te nemen met eventuele Poolse wijzigingen. Deze druk is meer dan nodig. De Commissie heeft in haar rol als ‘hoeder van de Verdragen’ niet laten zien met veel ernst te willen doorpakken om de anti-rechtsstatelijke ontwikkelingen in Polen een halt toe te roepen. Als intergouvernementele instelling is de mildere opstelling van de Raad tegenover Warschau ook weinig verrassend in het licht van de oorlog in Oekraïne. De rechtsstaat lijkt soms tot  ‘wisselgeld’ te degraderen in een groter politiek steekspel. Daarom is het naar onze mening positief dat juist de Europese rechtersorganisaties zich roeren ten aanzien van deze fundamentele rechtsstatelijke kwesties. Met hun beroep ondersteunen de organisaties ook het Hof zelf dat zich tot nu toe in dit rechtsstaatdossier als belangrijkste rots in de branding opstelt (zie ook de speech van President Lenaerts tijdens FIDE 2021). Het is echter verre van duidelijk of het Hof de zaak ook inhoudelijk zal behandelen.

Ontvankelijkheid van de actie: de rode deur op een kier(tje?)

Het grootste struikelblok zullen de ontvankelijkheidsvoorwaarden zijn. Aangezien het een besluit van de Raad is dat niet gericht is aan de appellanten zijn er op grond van artikel 263, vierde alinea VWEU twee opties. Mocht het besluit kwalificeren als een ‘regelgevingshandeling’ die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt dan hoeft “slechts” rechtstreekse geraaktheid te worden aangetoond. Het besluit moet dan rechtstreekse gevolgen hebben voor de rechtspositie van belangenorganisaties en geen enkele beoordelingsbevoegdheid laten aan degene die met de uitvoering belast is. Mocht het geen regelgevingshandeling zijn dan dient ook bewezen te worden dat de rechtersorganisaties individueel geraakt worden. Zeker dit laatste is door de beruchte Plaumann lijn geen sinecure. De organisaties moeten dan aantonen dat zij ‘uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als een adressaat’. Het Hof houdt tot nu toe vast aan deze vaste en strenge rechtspraak, ook als het achterliggende belang van zwaarwegende aard is, zoals klimaatverandering (vgl. Carvalho r.o. 70).

Toch is wat ons betreft de kous hiermee niet gelijk af. Er zijn drie elementen die wellicht een koerswijziging zouden kunnen inluiden. Ten eerste heeft het Hof laten zien dat het in het rechtsstaatdossier soms dogma’s laat varen. In het Portugese rechters-arrest oordeelde het Hof dat maatregelen die de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht aantasten een schending kunnen opleveren van artikel 19 VEU. Een op dat moment verrassende uitspraak die inging tegen het heersende beeld dat deze bepaling juridisch van weinige waarde is. Zie ook de belangwekkende principiële uitspraken van het Hof in Repubblika (vooral r.o. 64-65) en ten aanzien van het conditionaliteitsmechanisme (vooral r.o. 232).

Ten tweede blijkt uit recente rechtspraak dat ook wat betreft de ontvankelijkheidsvoorwaarden de deur niet potdicht zit. In ECB t. Trasta Komercbanka interpreteerde het Hof de voorwaarden voor het eerst in het licht van artikel 47 Hv. Vlak voor deze hete zomer zette de Grote Kamer de deur op een kier in Nord Stream 2. Het oordeelde dat uitvoeringsmaatregelen (of omzettingsmaatregelen in geval van een richtlijn) en een zekere beoordelingsruimte niet in de weg staan aan het aannemen van rechtstreekse geraaktheid.

Het zal ten derde lastig zijn vol te houden voor het Hof dat het argument voor de strenge ontvankelijkheidsvoorwaarden in rechtstreeks beroepszaken ook van toepassing is in relatie tot Polen. De rechtvaardiging van het Hof voor de beperkte rechtstreekse toegang tot het Hof van natuurlijke en rechtspersonen is dat er altijd nog indirecte toegang tot het Hof mogelijk is op basis van de prejudiciële procedure. Het Hof bezigt hier de gevleugelde woorden van ‘een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures’ met verwijzing naar Les Verts. Dit stelsel stoelt op de veronderstelling (en tevens een verplichting voor lidstaten!) dat de nationale stelsels van rechtsmiddelen en procedures het recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming verzekeren. Maar juist in het geval van Polen is hier evident geen sprake van gezien de rechtspraak van zowel het Hof zelf als het EHRM en het feit dat het Poolse Constitutionele Hof zowel de artikelen 1, 2, en 19 VEU (K 3/21) en artikel 6 EVRM (K 7/21) ongrondwettig heeft verklaard (voor analyses, zie hier en hier).

Zelfs al zou het Hof (op papier) vast blijven houden aan de bestaande voorwaarden dan achten wij de organisaties niet bij voorbaat kansloos. Een uitgebreide analyse van de vraag of de organisaties voldoen aan de ontvankelijkheidsvoorwaarden gaat het bestek van deze bijdrage te buiten (zie bijvoorbeeld hier). Wat betreft rechtstreekse geraaktheid kan er op gewezen worden dat het besluit van de Raad weinig tot geen beoordelingsruimte laat aan Polen. Toekenning van de fondsen aan Polen zonder dat daarmee voldaan wordt aan de rechtsstatelijke eisen die voortvloeien uit de uitspraken van het Hof hebben rechtstreekse gevolgen voor Poolse rechters. Maar ook rechters in andere lidstaten in de context van bijvoorbeeld strafrechtelijke samenwerking. De vraag is vooral hoe de rechtersorganisaties zich onderscheiden van (Poolse) boeren, burgers en buitenlui à la Plaumann. Voor de Poolse rechters die geraakt worden door de Poolse tuchtmaatregelen zal dit relatief makkelijk te bewijzen zijn. De andere Europese rechters zouden kunnen wijzen op hun bijzonder positie als Unierechters: juist het Hof zelf heeft op grond van de verdragen (o.m. artikel 19 VEU en artikel 47 Hv) een bijzondere rol toegekend aan hen om de rechtsstatelijke waarden te borgen. Zo moeten zij, als zij over gegevens beschikken die aanleiding geven tot twijfel, bij overlevering op grond van een Europees arrestatiebevel nagaan of er een reëel gevaar is dat het grondrecht op een eerlijk proces wordt geschonden wegens structurele of fundamentele gebreken van de rechterlijke onafhankelijkheid (zie bijvoorbeeld Openbaar Ministerie r.o. 52) .

De deur platlopen in Luxemburg

Het is dus nog maar de vraag of het Hof de zaak inhoudelijk zal behandelen en of de rechtersorganisaties überhaupt gelijk krijgen. Mochten de organisaties bakzeil halen, dan betekent dat nog niet dat de zaak vergeefs is geweest. Een spraakmakend voorbeeld van een verloren rechtszaak die tóch het gewenste resultaat had is die tegen de marechaussee over etnisch profileren aan de grens. Ook onderhavige zaak heeft al de nodige media en politieke aandacht gehad.

Om het Hof dichter bij een inhoudelijk oordeel te brengen zouden het Europees Parlement en/of de eerder genoemde vier “rechtsstaatgezinde” lidstaten (ook) een zaak kunnen starten bij het Hof. Voor hen gelden geen ingewikkelde ontvankelijkheidsvoorwaarden ingevolge artikel 263, tweede alinea VWEU. Interveniëren ten gunste van de rechtersorganisaties kunnen ze sowieso! Hopelijk geeft het Hof thuis, en wordt de deur platgelopen ten faveure van de rechtsstaat.