Kabinetsbrief demonstraties: alleen nog demonstreren op het Tweede Malieveld in Noordoost-Groningen?

In de media waren de geluiden ronduit kritisch. Het kabinet zou met de Kabinetsbrief demonstraties van 3 juni jl. volgens Trouw gaan  morrelen aan het demonstratierecht, en daarmee afwijken van het recente WODC-rapport  Het recht om te demonstreren in de democratische rechtsstaat. En in het hoofdredactionele commentaar van NRC wordt de (inmiddels wat sleetse) vergelijking van de burgemeester met de sheriff ten tonele gevoerd ‘die alsmaar meer bevoegdheden kreeg om de openbare orde te bewaken’ en nu van het kabinet meer mogelijkheden krijgt ‘om het demonstratierecht in te perken’.  In deze krant komen ook Fokke & Sukke aan het woord. Het tweetal zou werken aan een nieuwe Wet openbare manifestaties: ‘Voortaan mag iedereen altijd en overal tegen demonstreren… op het “Tweede Malieveld” in Noordoost-Groningen’!.

Staat een belangrijk grondrecht op de tocht? Wie de brief goed leest, moet constateren dat het zo’n vaart niet zal lopen.

Een eerste en het meest in het oog springende voorstel is dat de burgemeester een bevoegdheid zou krijgen om demonstranten bestuurlijk te verplaatsen. Dat klinkt inderdaad als een ingrijpende bevoegdheid. Weinig bekend is vermoedelijk dat de burgemeester al een kwart eeuw over een veel verdergaande bevoegdheid beschikt, namelijk die tot bestuurlijke ophouding. Onder bepaalde omstandigheden mogen (potentiële) relschoppers maximaal 12 uur worden vastgehouden op een daarvoor geschikte locatie (artikelen 154a en 176a Gemeentewet).  Het wettelijk systeem – dat in de aanloop naar het EK2000 is ontwikkeld – blijkt echter in de praktijk te ingewikkeld om effectief te kunnen worden toegepast. De burgemeester van Almelo ondervond dat aan den lijve toen zijn besluit tot bestuurlijke ophouding van een groep voetbalsupporters in 2005 op verschillende punten onderuitging bij de rechter.

Burgemeesters zijn nadien gaan experimenteren met verplaatsing van demonstranten op grond van een noodbevel. Maar ook nu zonder succes: zowel het Hof Amsterdam als de Afdeling bestuursrechtspraak  hebben recent geoordeeld dat een noodbevel niet de vereiste wettelijke basis biedt voor deze vorm van bestuurlijke vrijheidsontneming. Roorda en Brouwer betogen evenwel dat op grond van de bestaande wetgeving bestuurlijke verplaatsing al mogelijk is en wel als onderdeel van de bevoegdheid tot toepassing van de bestuurlijke ophouding. De burgemeester volstaat dan met het gedwongen vervoer naar een bepaalde plek, maar laat de daadwerkelijke ophouding achterwege.

Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet bestuurlijke ophouding blijkt evenwel niet duidelijk dat de verplaatsing als zelfstandig middel van ordehandhaving kan worden ingezet. Om die reden is het verstandig als de wetgever twijfel daarover uitsluit en de burgemeester expliciet de mogelijkheid geeft tot toepassing van deze lichtere vorm van vrijheidsbeperking dan die nu al is toegestaan.

Gaat het bij de uitdrukkelijke toekenning van de verplaatsingsbevoegdheid dan toch niet om een nieuwe beperking van de demonstratievrijheid? Het antwoord moet ontkennend luiden. Evenals het besluit tot bestuurlijke ophouding, kan ook het besluit tot verplaatsing pas genomen worden nadat de burgemeester de manifestatie op grond van de Wet openbare manifestaties heeft verboden of ontbonden. Het is nooit de bedoeling geweest van de wetgever om met de bestuurlijke ophouding een basis te scheppen tot beperking van het recht tot betoging. Dat kan alleen op grond van een daarvoor in het leven geroepen specifieke wettelijke basis, zoals de Hoge Raad recent nog in herinnering heeft gebracht.

Datzelfde probleem geldt ook voor de toepassing van de noodbevoegdheden van art. 175 en 176 Gemeentewet. Burgemeesters zetten deze regelmatig in, ook bij demonstraties. Zo gold er in Amsterdam een demonstratieverbod van maar liefst een week op grond van een noodverordening (in de nasleep van de gewelddadigheden die plaatsvonden na de voetbalwedstrijd Ajax – Maccabi Tel Aviv op 7 november 2024). Met veel acrobatisch vermogen heeft de regering destijds bij de totstandkoming van de Gemeentewet de noodbevoegdheden onder de beperkingsmogelijkheden van artikel 9 Grondwet proberen te schuiven (zie Schilder, Het recht tot vergadering en betoging, p. 106 e.v.) De praktijk redt zich daar kennelijk mee, maar vanuit constitutioneel perspectief wringt dit. Om die reden valt het toe te juichen dat het kabinet, in lijn met het WODC-rapport, denkt aan een specifieke noodbevoegdheid in de Wom zelf. Het is daarmee niet gezegd dat de burgemeester daarmee ook meer bevoegdheden krijgt om het demonstratierecht te beperken.

Een voordeel is in elk geval dat bij een afzonderlijke wettelijke regeling meer rechtszekerheid kan worden geboden dan bij de ongeclausuleerde noodbevoegdheden die nu worden gehanteerd. Dat neemt niet weg dat het nog lastig is om precies te bedenken hoe de aanpassingen van de Wom en wellicht ook de Gemeentewet eruit zouden moeten zien.

Weer een ander onderdeel van de kabinetsbrief zijn de beschouwingen over aanpassingen van de strafbepalingen. Ook hiervan kan niet gezegd worden dat deze noodzakelijkerwijs een grotere beperking van het demonstratierecht gaan opleveren en dat het kabinet afwijkt van de adviezen van het WODC-rapport. In dit rapport wordt al opgemerkt dat de huidige strafrechtspraktijk waarin demonstranten veelal straffeloos blijven bij wegblokkades en bezettingen van gebouwen niet noodzakelijkerwijs voortvloeit uit de eisen van het EVRM en de jurisprudentie van het Hof in Straatsburg. Van belang is hierbij uiteraard hoe de nieuwe strafbepalingen eruit gaan zien, daarover lezen we nog weinig.

Vooralsnog valt het met de gevreesde aantasting van de demonstratievrijheid dus wel mee. Ook voor een algemeen verbod op gezichtsbedekkende kleding hoeven demonstranten niet te vrezen. Van het eerder door het kabinet Schoof voorgestane landelijke verbod op gezichtsbedekking  lezen we weinig terug. Wel wordt gedacht aan de mogelijkheid van een strafverzwarende omstandigheid. Als het al zo ver komt, is het dus aan de rechter om in een concreet geval te bezien of daar aanleiding voor is, zoals in het geval waarin er geweld is gepleegd en demonstranten met de kleding aan vervolging proberen te ontkomen.

Dit alles betekent niet dat activisten de verdere discussie over de brief zorgeloos kunnen afwachten. Het kabinet kondigt ook aan ‘het opstellen van een handreiking te faciliteren die lokale driehoeken kan helpen met direct optreden tegen blokkadeacties, zodra deze zich aandienen, en die schadelijdende partijen zoals ProRail, de NS en goederenvervoerders kan helpen met het aansprakelijk stellen van demonstranten die schade veroorzaken.’ Als gevolg van de groepsaansprakelijkheid in art. 6:166 BW lopen alle personen die onderdeel uitmaken van een groep vanwaaruit schade wordt veroorzaakt het risico van hoofdelijke aansprakelijkheid. De bedragen kunnen bij dit soort acties torenhoog oplopen. Het valt daarbij niet te verwachten dat de burgerlijke rechter uit vrees voor een chilling effect op de demonstratievrijheid eenzelfde terughoudendheid aan de dag zal leggen als de strafrechter. Omdat even Apeldoorn bellen ook geen oplossing biedt, zal van dit kabinetsvoornemen vermoedelijk meer schrik kunnen uitgaan dan alle andere voorstellen tezamen.