Het slechte gedrag van de Zweedse Riksdag

Recent is er in Zweden een wet aangenomen die het mogelijk maakt om verblijfsvergunningen in te trekken van migranten die nog niet de Zweedse nationaliteit hebben wanneer zij zogenaamd “slecht gedrag” vertonen. Wat onder “slecht gedrag” wordt verstaan is onduidelijk, maar uit de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel blijkt dat onder meer gedoeld wordt op onbetaalde schulden, belastingontduiking, criminaliteit en banden met extremistische organisaties. Na bekrachtiging van dit wetsvoorstel zal de wet niet alleen van toepassing zijn op toekomstige en huidige migranten, maar ook op hen die al in Zweden wonen. Met andere woorden: de wet geldt ook met terugwerkende kracht.

Verschillende mensenrechtenorganisaties hebben in de populaire media kritiekpunten geuit op de Zweedse wet. Zo stelt John Stauffer van Civil Rights Defenders, een Zweedse mensenrechtenorganisatie, dat de wet dusdanig vaag is dat migranten daardoor niet weten welk gedrag tot welk gevolg leidt. Zijn conclusie: de wet is niet rechtsgeldig en in strijd met rechtsstatelijke principes. Amnesty International deelt deze zorgen. Zijn deze kritiekpunten terecht? In dit blog wordt stilgestaan bij deze vraag.

The Morality of Law

De kritiek van Stauffer deed mij denken aan Lon Fuller’s The Morality of Law. In dit werk schetst Fuller een allegorie waarin koning Rex centraal staat die uit onvrede over de toestand van zijn land het rechtssysteem in zijn staat met verschillende pogingen compleet wil veranderen, die volledig mislukken. Uit deze allegorie haalt Fuller acht lessen, te weten: (1) er moeten wetten zijn, zodat geschillen niet ad hoc beslecht worden, (2) wetten moeten kenbaar zijn, (3) wetten mogen niet met terugwerkende kracht gelden, (4) wetten moeten begrijpelijk zijn, (5) wetten moeten elkaar niet tegenspreken, (6) wetten mogen niet het onmogelijke verlangen, (7) wetten moeten niet te vaak veranderen ter bescherming van de rechtszekerheid, en tot slot (8) wetten moeten in lijn met hun doel (telos) worden toegepast. Fuller verbindt een stevige conclusie aan de structurele of systematische schending van één of meer van deze lessen, namelijk dat het zou resulteren in iets dat geen eens een rechtssysteem genoemd mag worden. Hij had zo een meer structurele toets voor ogen. Dat neemt niet weg dat zijn lessen tevens handige aanknopingspunten bieden voor de beoordeling van specifieke wetgeving en bepalingen.

Wanneer de lessen van Fuller worden toegepast op de Zweedse wet, blijkt dat op de wet inderdaad valt af te dingen. De norm die in de Zweedse wet wordt gebezigd – “slecht gedrag” – is dusdanig open en vaag dat zelfs de Zweedse wetgever niet direct een antwoord weet te formuleren wat hier precies wel en niet onder verstaan moet worden. Dit lijkt in strijd te zijn met les 4 van Fuller: wetten moeten begrijpelijk zijn. Het is niet ondenkbaar dat “slecht gedrag” als kapstoknorm gebruikt gaat worden, waar steeds ander gedrag in kan worden ingelezen. Uiteraard, het is voor de wetgever onmogelijk elke specifieke situatie te voorzien bij wet. Algemene formuleringen zijn daarom ook wenselijk. Echter, “slecht gedrag” gaat verder dan de gewenste algemene formulering nu er geen duidelijke afbakening is. En dat wringt, temeer nu het om het strafrecht en het staats- en bestuursrecht gaat, waar het lex certa–beginsel een prominentere rol speelt dan in andere rechtsgebieden. Gaat het om reeds strafbaar gesteld gedrag? Betreft het alleen gedragingen die binnen de specifieke aanknopingspunten uit de parlementaire behandeling vallen? Kan deze norm zodanig opgerekt worden dat zelfs kleine vergrijpen zoals te hard rijden hier onder gaan vallen? De wet is mijns inziens daarmee in strijd met basale eisen van goede wetgeving en daardoor vervaagt de rechtspositie van migranten. Daarbovenop kan gesteld worden dat de wet in strijd is met les 3: de wet is (mogelijk) ook met terugwerkende kracht van toepassing op migranten die al in Zweden wonen. Het is op dit moment namelijk onduidelijk of vergrijpen uit het verleden ook binnen het bereik van de wet vallen.

Criminalisering en wij-zij-constructie

 Samen met Amnesty International stelt Stauffer voorts dat de wet gedrag criminaliseert dat voor anderen niet strafbaar is en derhalve in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Zij stellen, met andere woorden, dat migranten die “slecht gedrag” plegen een straf krijgen in de vorm van het intrekken van de verblijfsvergunning, terwijl anderen – burgers met de Zweedse nationaliteit  – minder vergaand of niet gestraft worden. Er lijkt daarom op basis van status wel of niet te worden gestraft.

Of het intrekken van de verblijfsvergunning inderdaad als bestraffende sanctie gezien moet worden, dient getoetst te worden aan de door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens geformuleerde Engel-criteria. Gekeken wordt naar: (1) de juridische kwalificatie van de sanctie in het nationale recht, (2) de aard van de overtreding. Wat dit laatste betreft moeten twee vragen onderscheiden worden: richt de overtreden norm zich tot een specifieke groep dan wel tot alle burgers, en heeft de sanctie tot doel afschrikwekkend én punitief/repressief te zijn? En (3) de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd. Marc Viering stelt dat het eerste criterium als vertrekpunt geldt. Dit criterium is, als de sanctie door het nationale recht geldt als niet-strafrechtelijk, echter niet beslissend. Het tweede en derde criterium hebben te gelden als alternatief-noodzakelijk. “Indien toetsing aan een van beide criteria tot het oordeel leidt dat de overtreden norm strafrechtelijk is, kan daarmee worden volstaan. Indien toetsing aan het tweede of derde criterium niet tot een duidelijke uitkomst leidt, gaat het [Europees Hof voor de Rechten van de Mens] over tot een cumulatieve beoordeling.”

Omdat het verlenen van een verblijfsvergunning naar Zweeds recht als bestuursrechtelijke maatregel wordt aangemerkt (artikel 11 Lag om svenskt medborgarskap), lijkt de sanctie als zodanig geen bestraffende sanctie. Dit is echter niet doorslaggevend. Er dient dus gekeken te worden naar criterium twee. In dat verband heeft de Zweedse minister van Migratie, Johan Forssel, het volgende gezegd: “Wie zich niet aan de regels houdt, kan er niet op rekenen dat hij of zij mag blijven”. Deze zin kan zo geïnterpreteerd worden dat er met de wet een punitief doel wordt nagestreefd: migranten dienen zich te houden aan de regels op straffe van intrekking van de verblijfsvergunning. Ook ziet de sanctie niet op het herstellen van een onrechtmatigheid, maar veeleer op het aan migranten ontraden om “slecht gedrag” te plegen waardoor er een repressief doel lijkt te bestaan. Daar staat tegenover dat de wet niet geldt voor eenieder, maar alleen voor migranten die nog niet de Zweedse nationaliteit bezitten. Dit pleit tegen de kwalificatie van een bestraffende sanctie: wanneer een norm zich richt tot een specifieke groep en wanneer zij ook alleen binnen deze groep of binnen de groepsspecifieke context geldt, volgt uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat de sanctie niet te gelden heeft als bestraffende sanctie. Afgevraagd kan worden of aan deze norm wordt voldaan, nu dit criterium veeleer lijkt te gaan over overtredingen verbonden aan specifieke (beroeps)groepen (zie in dit verband de annotatie onder AB 2014/425). Het is al met al niet geheel helder of aan het tweede criterium is voldaan. Wel is de sanctie objectief gezien zwaar nu een verblijfsstatus wordt ingetrokken (eventueel met terugwerkende kracht) – met alle gevolgen van dien. Hierdoor is wel aan het derde vereiste voldaan.

De vraag of het intrekken van de verblijfsvergunning van bestraffende aard is, is derhalve niet ondubbelzinnig te beantwoorden – gelet op het bovenstaande lijkt het er wel op.

Dit laatste neemt niet weg dat de wet mogelijk wél migrantiseert. Migrantisering is een begrip gemunt door Janine Dahinden en kan kort gezegd omschreven worden als een manier om migranten uit te sluiten door te stellen dat er symbolische en materiële verschillen bestaan tussen migranten en niet-migranten. Hierdoor ontstaat er een wij-zij-constructie. Deze constructie leidt tot een beeld dat er een bepaalde hiërarchie bestaat welke discriminatoire of zelfs racistische trekken heeft. Bovendien heeft Tamar de Waal in haar proefschrift geconcludeerd dat (een vorm van) deze constructie bepaalde maatschappelijke implicaties met zich meebrengt. Eén daarvan is dat burgers met een migratieachtergrond fysiek wel aanwezig zijn in de maatschappij, maar symbolisch niet echt bij de maatschappij horen of hier buiten geplaatst kunnen worden. De Zweedse wet wakkert dit aan: migranten die nog niet de Zweedse nationaliteit hebben, kunnen al lang in Zweden verblijven maar desondanks moeten zij zich steeds ‘bewijzen’ door geen “slecht gedrag” te laten zien. Zij mogen niet de fouten maken die burgers met de Zweedse nationaliteit wel mogen maken zonder (symbolisch) uit de samenleving geplaatst te worden. Dit raakt aan het gelijkheidsbeginsel of schendt het zelfs.