Het EVRM van chicane naar mainstream: voorbij de ‘living instrument’ doctrine

Niet eens bijzonder lang geleden was het inroepen van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) voor de Nederlandse rechter een risicovolle aangelegenheid. Legio zijn de herinneringen van juristen die tot in de jaren zestig en zeventig geconfronteerd werden met een weinig coöperatieve rechterlijke reactie. Zo werd een jurist die een beroep deed op artikel 6 van het Verdrag gesommeerd de woorden terug te nemen (‘U durft te beweren dat de staat haar verdragsverplichtingen schendt? Dat neemt u terug!’) of werd uit angst voor een dergelijke reactie het Verdrag liever maar helemaal niet ingeroepen. Zoals een advocaat reageerde op een idee om een schending van het recht op een eerlijk proces aan te kaarten: ‘[…] maar meneer, ik moet daar nog pleiten!’.

Dergelijke uitspattingen komen tegenwoordig minder voor. Wel dient zich de vraag aan, waarom en hoe het EVRM eigenlijk is ‘ingeburgerd’ in de Nederlandse rechtspraktijk. Meestal wordt daarvoor gewezen op de ingrijpende gevolgen van de rechtspraak van het Europese Hof. Nadat het Hof het Verdrag tot ‘levend instrument’ promootte, was de weg vrij voor een progressieve interpretatie van Europese mensenrechten. Hoewel van groot belang, is dat is niet het hele verhaal. In dit blog zou ik de aandacht willen vestigen op meer ‘verborgen’ oorzaken, te weten de acties van geëngageerde individuen die via hun beroepen op het Verdrag dit ‘vanaf beneden’ leven inbliezen, nog voordat het Europees Hof die richting had ingezet.

In deze bijdrage zou ik in het bijzonder twee individuen willen uitlichten die een belangrijke rol hebben gespeeld in de ontwikkeling van het EVRM binnen de Nederlandse context . Ten eerste de advocaat Jacq Smeets, die een onophoudelijke strijd voerde om het EVRM relevant te maken in de Nederlandse rechtsorde. Ten tweede de academicus Evert Alkema. Dankzij diens acties achter de schermen werd het diepgewortelde idee ondergraven dat de Nederlandse rechtsorde geen mensenrechten zou schenden.

Om met Smeets te beginnen, hij was betrokken bij de eerste zaken tegen Nederland in Europa (de zaak Wallace) en de eerste ‘EVRM-advocaat’ in Nederland.  Voor Smeets was het EVRM een middel om zijn mensenrechtenidealisme in de praktijk te brengen. Zoals hij terugkijkend beschreef: “Het was het enige instrument dat er toen was. Een geweldig stuk mensenrechtenwetgeving. Maar er werd in Nederland nooit iets mee gedaan.” Dat wilde hij veranderen via een niet aflatend beroep op het Verdrag in praktisch alle zaken die hij verdedigde, van Provo tot Portugese dienstweigeraars werd het EVRM ingeroepen. In de jaren zestig en vroege jaren zeventig werden de twee zelfs haast synoniem: het verdrag werd indertijd ook wel ‘het Verdrag van Smeets’ genoemd.

Deze strijd voor mensenrechten via een verdrag dat vooralsnog alleen op papier van belang leek, werd het meest concreet na de coup van de militaire junta in Griekenland van 1967. Smeets was contactpersoon voor verschillende actiegroeperingen gecoördineerd via het Comité Vrij Griekenland en bracht zijn verdrag mee. Bood dat geen aanknopingspunten voor gerichte eisen? Binnen die context bleek het EVRM uiteindelijk wél van belang: de interstatelijke klacht die Nederland uiteindelijk tegen Griekenland indiende kwam voor een niet gering deel op het conto van deze protestbewegingen die daarop aandrongen. Het bleek – mede dankzij Smeets – een moment van groot belang waarbij de Nederlandse staat zich expliciet verbond aan een lezing van het EVRM als relevant instrument voor de bescherming van het individu.

Ongeacht de impact op internationaal niveau bleven de vele beroepen van Smeets op het EVRM in de nationale rechtsorde onbeantwoord. Door collega’s werd Smeets er wel van beticht ‘luchtkastelen’ te bouwen rondom de mogelijkheden van het verdrag. Mensenrechtenschendingen bleven gezien worden als zaken die zich vooral in het buitenland afspeelden, niet in het aangeharkte Nederland.

Die situatie veranderen was de ambitie van de tweede hoofdrolspeler, Evert Alkema. Hij deelde de frustratie van Smeets over het geringe gewicht van het EVRM, maar koos een andere route om dat te veranderen. Vanuit een verlangen het verdrag ‘op gang te brengen’ hield hij een oog op meer technische zaken die strategisch van belang konden zijn. Geconfronteerd met de terughoudende nationale rechtspraak lag de oplossing elders. Een uitspraak van het Europees Hof uitlokken, daar ging het om. Daarbij was het van belang om niet al te zware zaken uit te kiezen en daarmee te veel tegenstand van de staat en Europese instellingen te voorkomen. Dergelijke zaken hadden als bijkomend voordeel dat mensenrechtenclaims ook werden ‘genormaliseerd’. Zoals hij ooit het hoofd van de Europese commissie voorhield dat een zaak een prachtige ‘testcase’ zou zijn geweest ‘omdat er geen druppeltje bloed was verspild’, antwoorde die laatste ‘precies daarom is dit geen zaak voor ons’.

Deze meer procedurele zaken bleken uiteindelijk van enorm belang in de ontwikkeling van het EVRM in de Nederlandse rechtsorde. Zo benaderde Alkema actief VVDM (de Vereniging voor Dienstplichtige Militairen) naar aanleiding van een klacht over het militair tuchtrecht, waarbij het recht op een eerlijk proces werd ingeroepen. Alkema stuurde hen een bericht: als zij serieus waren over hun klacht, dan konden ze misschien naar Straatsburg. En mochten zij bereid zijn tot die stap, dan kon Alkema helpen en adviseren bij het geaccepteerd krijgen van de klacht. Voor Alkema was de zaak dus van bredere relevantie dan puur het tuchtrecht: het ging hier om een kans een uitspraak van het Europees Hof uit te lokken, en daarmee het EVRM binnen Nederland te activeren.

Het bleek het begin van een vruchtbare samenwerking: Alkema wist vanuit zijn academische expertise waar de mogelijke pijnpunten lagen en de VVDM was bereid de toch tamelijk lange procedure bij de instellingen van de Raad van Europa te doorlopen. Het resulteerde in de zaak Engel; de eerste zaak waarin het Europees Hof concludeerde dat Nederland het EVRM had geschonden. Het was een prachtig voorbeeld van strategisch procederen waarbij de nationale terughoudendheid juist ingezet werd als wapen: de vereiste uitputting van nationale rechtsmiddelen werd immers al snel behaald.

De gevolgen van de zaak Engel waren groot. Zo leidde de zaak tot het inzicht dat mensenrechten niet alleen voor het buitenland van belang waren, maar ook tot een zekere normalisatie van beroepen op mensenrechten. Ook relatief mondaine procedurele vereisten rondom het recht op een eerlijk proces bijvoorbeeld konden tot mensenrechtenschendingen leiden.

Wat deze korte uitweiding laat zien is dat het belangrijk is de doorbraak van het EVRM binnen Nederland niet alleen als een beweging ‘van bovenaf’ te zien. Zo diende het Europees Hof zelf immers ook in de gelegenheid te worden gesteld om dergelijke uitspraken te doen en was het daarmee afhankelijk van individuen die zaken naar het Hof kregen. Het waren personen als Smeets en Alkema die – hoewel zeker niet als enige – daarin voorop liepen. Wat zij hebben gepresteerd is uiteindelijk van groot belang geweest voor de Nederlandse omgang met het EVRM. De niet aflatende steun die zij aan het verdrag gaven in tijden waarin dat nog allerminst vanzelfsprekend was, leidde tot concrete acties die de aanzet vormden voor een veranderende houding binnen Nederland ten opzichte van het Verdrag: Smeets mag dan in het nationale recht weinig succes aan het Verdrag hebben behaald, zijn inzet leidde in de internationale context tot verschuivingen. Alkema’s handelen had juist in de nationale context gevolgen. Zijn ‘strategisch procederen’ leidde er mede toe dat het Europees mensenrechtensysteem ‘geactiveerd’ werd. Dat men tegenwoordig zonder vrees het EVRM kan inroepen voor de rechter is daar in geen kleine mate het gevolg van.