Europadag en de democratische toekomst van de EU

Op 9 mei, Europadag, viert Europa de Schumanverklaring en het begin van de Europese samenwerking als vredesproject. Maar 75 jaar later staat de Europese Unie voor een bredere uitdaging: niet alleen het bewaren van vrede tussen staten, maar ook de bescherming van democratie en rechtsstaat binnen de Unie zelf. Dat vraagt om een democratische theorie van Europese integratie. De theorie van democratische integratie (TDI), die hieronder kort wordt omschreven, heeft ten doel het functioneren van de EU als constitutionele democratie te verklaren en te versterken.

Het democratisch beginsel in internationale betrekkingen

De TDI verschilt van bestaande EU-integratietheorieën door de waarneming en beschrijving van het democratisch beginsel in internationale betrekkingen. De TDI legt rekenschap af van de paradigmawisseling die de grondleggers van de huidige EU bij het begin van de samenwerking tot stand hebben gebracht. Zij vervingen het Westfaalse dogma van permanente animositeit tussen staten door vertrouwen en de wil om een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa tot stand te brengen.

Het democratisch beginsel in internationale betrekkingen is relatief recent. Het trad na de beëindiging van de Tweede Wereldoorlog in Europa aan het licht en kwam voort uit de wil van burgers en politici om de vicieuze cirkel van wederzijdse vernietiging te doorbreken. Nadat zij elkaar binnen 80 jaar drie keer hadden bewezen dat zij dood en verderf konden zaaien, besloten de aartsvijanden Frankrijk en Duitsland om een gezamenlijke toekomst op te bouwen. Het revolutionaire karakter van hun plechtige voornemen kwam tot uiting in de verklaring van Schuman uit 1950 dat zij nieuwe onderlinge oorlogen niet alleen ‘theoretisch ondenkbaar, maar ook praktisch onuitvoerbaar’ wilden maken.

De methode die zij daarvoor vonden, bestond uit het delen van soevereiniteit op het gebied van kolen en staal. Als de grondstoffen voor het voeren van oorlog onder gemeenschappelijk beheer werden gebracht, waren nieuwe gewapende conflicten tussen de deelnemende staten aanzienlijk minder waarschijnlijk. Deze praktische aanpak bracht een verregaande theoretische omslag met zich mee. De democratische stichterstaten ruilden het beginsel van absolute soevereiniteit – op een beperkt terrein en gedurende een beperkte periode – in voor de gedeelde uitoefening van soevereiniteit. Daardoor braken zij niet alleen met het traditionele stelsel van internationale betrekkingen, maar activeerden zij ook het democratisch beginsel in internationale betrekkingen. Dit principe houdt in dat een organisatie die ontstaat doordat democratische staten gezamenlijk soevereiniteit uitoefenen, zelf eveneens democratisch gelegitimeerd moet zijn.

Het verschil tussen de Raad van Europa als traditionele organisatie van staten en de EU als unie van staten en burgers komt ook tot uitdrukking in de politieke filosofie die aan de twee zusterorganisaties ten grondslag ligt. Waar het functioneren van de Raad verklaard kan worden op basis van de democratische vredestheorie, wordt de Europese Unie van binnenuit voortgestuwd door het democratisch beginsel in internationale betrekkingen.

De oplossing van het raadsel van Europa

De theorie van democratische integratie neemt haar uitgangspunt in het perspectief van het democratische beginsel. Anders dan de realistische leer van internationale betrekkingen ziet de nieuwe theorie de Europese samenwerking niet als een nulspel, waarin de winst van de ene deelnemer het verlies van de andere betekent, maar als een vorm van wederzijds voordeel. Daarmee komt de nadruk te liggen op gedeelde belangen en wederzijdse versterking. De voorwaarde waaraan de lidstaten moeten voldoen, is dat zij democratisch bestuurd worden. Het delen van de uitoefening van soevereiniteit is alleen mogelijk als de overgedragen bevoegdheden op het hogere niveau eveneens democratisch gecontroleerd kunnen worden. Zo wordt het denkbaar dat de democratieën van de lidstaten en de Unie elkaar versterken in plaats van ondergraven.

De voordelen van de nieuwe benadering worden zichtbaar in de institutionele ontwikkelingen van de EU. Het eerste voordeel bestaat uit de oplossing van het raadsel rond ‘the nature of the beast’. De EU is geen staat en ook geen klassieke organisatie van staten, maar heeft zich met vallen en opstaan ontwikkeld tot een unie van democratische staten die zelf ook democratische kenmerken vertoont.

Van vredesinitiatief naar interne markt

Het verhaal van Europa kan vanuit dit perspectief verteld worden als de stapsgewijze evolutie van een alliantie ter voorkoming van oorlog tot een Europese democratie. De impuls voor de Europese integratie kwam voort uit het verlangen naar vrede. Nie wieder Krieg! De Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) uit 1951 maakte het uitbreken van nieuwe onderlinge oorlogen aanzienlijk minder waarschijnlijk. Toen de democratische landen in de praktijk hadden ervaren dat zij de uitoefening van soevereiniteit konden delen zonder hun hoedanigheid van staat te verliezen, besloten zij de samenwerking uit te breiden tot de hele economie. De opzet van de Economische Gemeenschap (EEG) uit 1957 was om door economische samenwerking een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa tot stand te brengen. Schoorvoetend en in een proces van decennia werd een interne markt gecreëerd. In de Europese Identiteitsverklaring van 1973 omschreven de lidstaten zichzelf als een ‘Unie van democratische Staten’.

Het verrassende element van deze verklaring bestond uit de toevoeging dat de lidstaten hun Unie net zo democratisch wilden maken als zij elkaar beloofd hadden te zijn. Dat was volgens de heersende leer uitgesloten. In de opvatting van de ‘realisten’ konden de waarden van democratie en rechtsstaat alleen binnen de grenzen van een onafhankelijk land tot bloei komen. Als gevolg van deze paradigmatische beperking waren politiek filosofen en politicologen onvoldoende toegerust om het normdoorbrekende karakter van de evolutie van het Europese samenwerkingsverband te onderkennen. Daardoor bleef lange tijd onderbelicht dat de Europese samenwerking zich in een andere richting ontwikkelde dan bestaande theorieën voorspelden. Tot diep in de 21^e eeuw hielden zij vol dat internationale organisaties per definitie niet democratisch kunnen zijn en dat democratie niet in het wezen van de EU zit.

Van interne markt naar Europese democratie

In de theorie staat de omvorming van de alliantie ter voorkoming van oorlog tot de gemeenschappelijke markt (Common Market) bekend als de transformatie van Europa. Opvallend genoeg hebben de opstellers en de aanhangers van deze constatering weinig aandacht voor de tweede transformatie die met de uitbreiding van de Europese Gemeenschappen tot de EU gepaard ging. Politici als Bolkestein waren ervan overtuigd dat de Europese samenwerking met de aanvaarding van het Verdrag van Maastricht uit 1992 ‘af’ was en rechtsgeleerden onder wie Jessurun d’Oliveira hadden weinig oog voor de fundamentele strekking van het bij dat verdrag ingevoerde burgerschap van de Unie.

In het verhaal van Europa zoals dat in de nieuwe benadering wordt verteld, vormt de Verklaring betreffende Europese Identiteit het startpunt voor de tweede transformatie. De eerste concretisering van de wil om de Unie even democratisch te maken als de lidstaten bestond uit de omvorming van de Parlementaire Assemblee tot een rechtstreeks verkozen Europees Parlement. De eerste directe verkiezingen voor de nieuwe volksvertegenwoordiging werden in 1979 gehouden. De volgende grote stap bestond uit de invoering van het burgerschap van de Unie in 1992. Dat was geen slag in de lucht of gratuit gebaar, zoals de realisten suggereerden, maar hing samen met een  voorwaarde voor democratische legitimatie: zonder burgers kan geen democratisch politiek verband bestaan. De burgers van de lidstaten verkregen automatisch ook het burgerschap van de Unie.

Het besluit om de waarden van de Unie in de verdragen vast te leggen, dat vijf jaar later bij de top van Amsterdam werd genomen, markeerde de ontwikkeling van de EU tot een democratische waardengemeenschap. In het Handvest van de Fundamentele Rechten van de EU, dat in 2000 in Nice werd afgekondigd, werden die waarden gekoppeld aan het burgerschap van de Unie en kregen de burgers hun eigen ‘Magna Charta’. Het Verdrag van Lissabon dat de afgewezen ‘Grondwet voor Europa’ in 2007 verving, richtte de EU in als een democratie zonder er een staat van te maken. Hoewel de realisten en in hun voetspoor de voorstanders van Brexit bleven volhouden dat deze constructie theoretisch onmogelijk is, kan de EU krachtens de jurisprudentie van het Hof van Justitie worden gedefinieerd als:

“een unie van burgers en staten waarin de burgers niet alleen gerechtigd zijn om deel te nemen aan het democratisch leven van hun land maar ook aan dat van de Unie en waarin het respect voor de beginselen van democratie en rechtsstaat zowel op het nationale als op het transnationale niveau gegarandeerd wordt.”

Anno 2026 vormt een democratisch Europa niet langer alleen een belofte, zoals een onderzoeksconsortium van 18 universiteiten recent in een omvangrijke studie naar voren bracht, maar lijkt Europese democratie steeds nadrukkelijker ook een juridische werkelijkheid te zijn geworden. Als de EU die werkelijkheid wil verdedigen en tot politieke realiteit wil verheffen, is een democratische theorie van Europese integratie onmisbaar.

De Europese rechtsstaat 

De tweede transformatie van Europa was even ingrijpend als onvoorzien. De verrassing over de omvorming van de interne markt tot een Europese democratie kan geïllustreerd worden aan de hand van de Werdegang van de Commissie Meijers. Waar deze in 1990 op initiatief van haar naamgever werd opgericht om de democratische uitholling en de constitutionele ondermijning van de Europese samenwerking een halt toe te roepen, pleitte de Commissie er 30 jaar later in een ongevraagde reactie uit 2020 juist voor om het Nederlandse lidmaatschap van de EU in de Grondwet vast te leggen en het respect voor de rechtsstaat te verankeren.

Het constitutionele keerpunt dat het EU-Hof kort daarna middels de conditionaliteitsarresten van 16 februari 2022 (ECLI:EU:C:2022:97 en 98) creëerde, kan de opstellers van de reactie slechts in hun mening hebben versterkt. Het Hof legde niet alleen uit dat en hoe de EU het Westfaalse stelsel was ontgroeid, maar voegde daaraan toe dat de Unie ook het recht heeft om haar constitutionele verworvenheden te beschermen. De recente uitspraak van het Hof betreffende de schending van artikel 2 VEU door de Hongaarse LHBTIQ-wetgeving van 21 april 2026 (ECLI:EU:C:2026:326) bevestigt deze benadering door stigmatisering en uitsluiting van een bepaalde sociale groep als zelfstandige schending van artikel 2 VEU te veroordelen. Respect voor de beginselen van de rechtsstaat is niet enkel een verplichting voor afzonderlijke lidstaten, maar vormt tevens een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van de Unie.

Conclusie

Op Europadag ligt de nadruk traditioneel op vrede en samenwerking tussen Europese staten. Maar de ontwikkeling van de EU roept inmiddels ook constitutionele vragen op over democratie, burgerschap en rechtsstaat op transnationaal niveau. De theorie van democratische integratie beoogt een bijdrage te leveren aan dat debat door Europese integratie niet uitsluitend als economisch of intergouvernementeel project te begrijpen, maar ook als een proces van democratische en constitutionele ontwikkeling. Juist daarin ligt volgens deze benadering de hedendaagse betekenis van het Europese project besloten.