Een ‘gemengd’ kiesstelsel en de regionale band tussen kiezer en gekozene

Eind maart werd bekend dat minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Uitermark (NSC) werk gaat maken van een ingrijpende wijziging van het kiesstelsel. In dit blog ga ik in op de precieze inhoud van het voorstel en het doel dat het voorstel wil bereiken: een sterkere regionale band tussen kiezer en gekozene. Het zal duidelijk worden dat er in dat licht nogal wat op het voorstel valt af te dingen.

Inhoud en achtergrond van het voorstel

Het voorstel vindt zijn oorsprong in het verkiezingsprogramma van NSC en werd vervolgens opgenomen in het regeerprogramma van het kabinet-Schoof. Daaruit valt af te leiden dat het gaat om de invoering van een kiesstelsel met tien tot twaalf kiesdistricten, waarbinnen gezamenlijk 100 tot 125 Kamerzetels verdeeld zullen worden. Het aantal kandidaten dat per district wordt verkozen, zal afhangen van de grootte van het betreffende district. Omdat een ‘zuiver’ districtenstelsel afbreuk doet aan de evenredige vertegenwoordiging – bij een onderverdeling in kiesdistricten gaan meer stemmen verloren dan in afwezigheid van kiesdistricten het geval is – zijn er in het beoogde stelsel 25 tot 50 ‘vereffeningszetels’ gereserveerd om de evenredige vertegenwoordiging (in de zin van artikel 53 Grondwet) te waarborgen. Simpel gezegd: als een partij landelijk gezien recht zou hebben op tien zetels, maar er in alle districten gezamenlijk maar acht krijgt, krijgt de partij twee vereffeningszetels. Het stelsel combineert dus een districtenstelsel met evenredige vertegenwoordiging: een ‘gemengd’ stelsel.

Het voorstel komt voort uit de wens om de regionale band tussen kiezer en gekozene te versterken. Het regeerprogramma van het kabinet-Schoof zegt daar opvallend genoeg niets over, maar uit eerder werk van voormalig NSC-voorman Omtzigt is af te leiden dat de blik van de volksvertegenwoordiging zijns inziens te veel is gericht op de Randstad, zodat de belangen van andere regio’s ondergesneeuwd raken. Een districtenstelsel, waarin ieder district eigen afgevaardigden naar de Tweede Kamer stuurt, moet dat probleem oplossen en ervoor zorgen dat ook de belangen van de andere regio’s in de Tweede Kamer verwoord worden.

Regionale vertegenwoordiging?

Een beoordeling van het voorstel wordt op dit moment nog bemoeilijkt door het feit dat tal van vragen nog onbeantwoord zijn: om hoe veel districten zal het gaan? Hoeveel zetels worden daarin verdeeld? Hoe worden de vereffeningszetels verdeeld? Uit een doorrekening van dit kiesstelsel door Van der Kolk, Otjes en Kroeze blijkt dat deze (en vele andere) variabelen maar liefst 12.672 mogelijke varianten opleveren.

Toch zijn er, ook bij gebrek aan een concrete invulling, fundamentele kanttekeningen te plaatsen bij het voorstel. In staatsrechtelijk opzicht concentreert de kritiek zich op de verhouding tot artikel 50 Grondwet (‘de Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk’) en artikel 67 lid 3 Grondwet (‘De leden stemmen zonder last’). De vigerende uitleg van deze bepalingen is dat Kamerleden zich in onafhankelijkheid moeten richten op de behartiging van het algemeen belang. Het ‘gemengde’ stelsel verhoudt zich slecht met die gedachte, omdat het stelsel ertoe kan leiden dat de Tweede Kamer een samenraapsel van groepen wordt die zich ieder slechts inzetten voor de belangen hun ‘eigen’ district. Districtskandidaten zullen hun kiezers niet teleur willen stellen. Nu valt daartegen in te brengen dat Kamerleden zich ook nu al richten op de behartiging van de belangen van hun eigen achterban, met als enige verschil dat die achterban nu niet (noodzakelijk) regionaal is bepaald. Dat klopt inderdaad, maar met het bewerkstelligen van een regionale band tussen kiezer en gekozene worden Kamerleden daadwerkelijk afgevaardigden van hun eigen kiesdistrict. Daarmee wordt een extra element geïntroduceerd op basis waarvan volksvertegenwoordigers zich van elkaar onderscheiden. Dat verzwakt de positie van de Tweede Kamer om zijn grondwettelijke taak (behartiging van het algemeen belang) te vervullen.

Daar komt bij dat het ‘gemengde’ stelsel de keuzevrijheid van de kiezer beperkt. De kiezer wordt immers gedwongen om te stemmen op een kandidaat uit zijn eigen kiesdistrict, terwijl zijn ideale kandidaat wellicht in een ander kiesdistrict op te lijst staat. Dat wringt, zeker omdat kiezers hun stem in de praktijk eerder laten afhangen van andere factoren dan de regio waaruit de kandidaat afkomstig is: denk aan sekse, of de eenvoudige constatering dat de betreffende kandidaat nu eenmaal ‘de beste’ is. In dat licht is het vreemd om het regionale aspect opeens te promoveren tot belangrijkste factor.

Afdwingen of faciliteren?

Er zijn andere opties om de regionale vertegenwoordiging te verbeteren. Opties waarbij de grenzen van de Grondwet niet in beeld komen en waarbij de kiezer niet gedwongen wordt om het regionale element doorslaggevend te laten zijn in zijn keuze. Van der Meer bepleitte eerder al om versterking van een regionaal element bij de verkiezingen niet af te dwingen, maar (beter) te faciliteren. Volgens mij biedt het huidige kiesstelsel daarvoor voldoende mogelijkheden. De mogelijkheid tot regionale differentiatie bestaat immers al. Partijen kunnen per kieskring een andere kandidatenlijst indienen en daar dus kandidaten uit de betreffende kieskring op plaatsen.

Partijen blijken daarvan in de praktijk echter maar mondjesmaat gebruik te maken. De partijen die dat doen, differentiëren op de ‘staarten’ van hun lijsten met regionale kandidaten. Omdat deze kandidaten slechts in één kieskring op een lijst staan, en dan nog eens ergens helemaal onderaan, maken zij zo goed als geen kans om gekozen te worden. Slechts zeer zelden komt het voor dat een kandidaat aan de stemmen van één kieskring genoeg heeft om de landelijke voorkeurdrempel te passeren. Voormalig NSC-voorman Omtzigt, uit wiens koker het voorstel voor het ‘gemengde’ stelsel komt, is daarvan overigens zelf het bekendste voorbeeld. Partijen lijken regionale differentiatie op de kandidatenlijsten nu dan ook voornamelijk in te zetten als manier om gewoon wat extra stemmen bij elkaar te sprokkelen: tot een betere vertegenwoordiging van verschillende regio’s in de Tweede Kamer leiden zulke praktijken niet.

Partijen kunnen dit in principe zelf veranderen, door bij het samenstellen van de kandidatenlijsten meer aandacht te besteden aan regionale spreiding van kandidaten. Een sterkere prikkel is een wijziging van de Kieswet, die partijen ertoe verplicht om in iedere kieskring een relatief korte lijst in te dienen. Daarmee worden partijen gedwongen om in iedere kieskring andere kandidaten te stellen. Zou een partij in iedere kieskring dezelfde twintig kandidaten stellen, dan is de kans op lijstuitputting te groot. Een grote partij loopt dan het risico niet voldoende kandidaten gesteld te hebben voor het aantal zetels dat de partij krijgt toebedeeld. Een andere optie zou zijn om de voorkeurdrempel niet meer landelijk te berekenen, maar per kieskring. Daarmee maken regionale kandidaten, die in één kieskring op de lijst staan, een grotere kans om die drempel te passeren en dus om gekozen te worden.

Een onzekere toekomst

Het is, ook afgezien van alle hiervoor genoemde kanttekeningen, nog maar zeer de vraag of dit ‘gemengde’ stelsel zal worden ingevoerd. De afgelopen honderd jaar zijn er talloze voorstellen gedaan om het huidige kiesstelsel is te wisselen voor een ander. Die pogingen zijn altijd tevergeefs gebleken. Nu bieden in het verleden behaalde resultaten – of niet-behaalde resultaten – uiteraard geen garantie voor de toekomst, maar toch. De discussie die nu al oplaait en het feit dat de drijvende kracht achter dit voorstel intussen definitief afscheid heeft genomen van de landelijke politiek, voorspellen voor het voorstel weinig goeds.