De waarnemend burgemeester en de (on)democratische besluitvorming rondom de komst van een noodopvanglocatie voor asielzoekers

Inleiding

Het is al enige tijd onrustig in Loosdrecht. De komst van een noodopvanglocatie voor asielzoekers leidde tot meerdere demonstraties, die een enkele keer ook uit de hand liepen. Zo werden er vernielingen aangericht aan het gemeentehuis, de plek waar ook de opvanglocatie moet komen en werden politieagenten bekogeld met zware stenen en vuurwerk. Inmiddels lijkt het bij de demonstraties niet alleen meer te gaan om de komst van deze ene opvanglocatie op deze plek. Onder de demonstranten bevinden zich niet alleen omwonenden en inwoners van Loosdrecht, maar ook mensen van buiten de gemeente. Loosdrecht lijkt daarmee een symbool te zijn geworden voor de landelijke onvrede die ontstaan is over de problematiek rondom de huisvesting van asielzoekers. Ook kopstukken uit de landelijke politiek zoals Mona Keijzer en Gidi Markuszower deden mee aan een demonstratie die begon met een ‘rouwstoet’ om te rouwen over zogezegd het verlies van de democratie.

Markuszower deed daarbij ook enkele opvallende uitspraken over de waarnemend burgemeester van de gemeente Wijdemeren, de gemeente waar Loosdrecht (nu nog) onder valt. Deze burgemeester zette zich actief in voor de komst van de opvanglocatie, en moest het daarvoor ontgelden. Volgens Markuszhower zou deze waarnemend burgemeester ondemocratisch zijn en had hij nooit toestemming mogen geven voor de komst van de noodopvang. In deze blog ga ik in op deze stelling, en leg ik uit welke besluitvorming überhaupt heeft geleid tot de komst van de tijdelijke opvang.

Waarnemend burgemeester

Mark Verheijen is sinds april 2024 waarnemend burgemeester in Wijdemeren. In Nederland wordt de burgemeester normaal gesproken door de regering (bij koninklijk besluit) benoemd voor een periode van zes jaar. Bij een waarnemend burgemeester is het de commissaris van de Koning die bevoegd is aan te stellen (en eventueel ook te ontslaan). Dat doet de commissaris als rijksorgaan: over de rijkstaken legt de commissaris geen verantwoording af aan provinciale staten, maar aan de minister (zie deze eerder blog over de verschillende posities van de commissaris van de Koning). Opvallend daarbij is overigens dat er geen wettelijke minimum- of maximumtermijn zit aan de benoeming. Volgens de Gemeentewet moet de komst van een waarnemer naar het oordeel van de commissaris van de Koning ‘in het belang van de gemeente’ nodig zijn. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij langdurige ziekte van de burgemeester, als er sprake is van bestuurlijke problemen of zoals in het geval van Wijdemeren, bij een aanstaande fusie met een andere gemeente. In veel gevallen gaat het om situaties waarin relatief snel een burgemeester gevonden moet worden en de reguliere (langdurende) benoemingsprocedure dus niet afgewacht kan worden. In Wijdemeren lag de oorzaak in de benoeming van een waarnemend burgemeester in de vergaande plannen voor een fusie tussen de gemeenten Hilversum en Wijdemeren. Momenteel ligt de wet die deze fusie mogelijk moet maken bij de Tweede Kamer. Omdat de fusie eraan zit te komen, was het destijds niet meer opportuun om een ‘normale’ burgemeester te benoemen, omdat het dan zeker was dat deze niet de ambtstermijn van zes jaar vol zou kunnen maken. Bovendien kan de waarnemend burgemeester de opdracht vervullen om de fusie in goede banen te leiden.

Bij een ‘normale’ burgemeester (ook wel aangeduid als kroonbenoemde burgemeester) heeft de gemeenteraad de belangrijkste stem in de procedure. De raad doet namelijk een voordracht aan de minister, die de regering normaalgesproken gewoon opvolgt. De benoeming door de regering is dan slechts een formaliteit. Hoewel het in Nederland (nog) niet tot een rechtstreeks benoemde burgemeester is gekomen, is met het recht van voordracht de benoemingsprocedure al wel vergaand gedemocratiseerd. Bij de benoeming van een waarnemend burgemeester is de invloed van de raad wat minder groot. De Gemeentewet bepaalt dat de commissaris van de Koning (uitzonderingssituaties daargelaten) eerst de raad moet horen voordat hij overgaat tot de benoeming van een waarnemend burgemeester. De invloed van de raad is daarbij dus wat minder sterk.

Een waarnemend burgemeester beschikt daarmee over een iets minder groot democratisch mandaat dan een reguliere ‘kroonbenoemde’ burgemeester, maar de stelling dat een waarnemend burgemeester helemaal niet democratisch gelegitimeerd is, klopt niet. Een waarnemend burgemeester moet ook ‘gewoon’ verantwoording afleggen aan de gemeenteraad, zij het dat de raad geen aanbeveling tot ontslag kan doen waar dat wel kan bij een kroonbenoemde burgemeester. Verder moet niet vergeten worden dat de commissaris van de Koning bij zijn benoeming op zijn beurt ook is voorgedragen door een democratisch gelegitimeerd ambt, namelijk de provinciale staten. Ook legt de commissaris van de Koning over zijn rijkstaken verantwoording af aan de minister, die op zijn beurt weer een vertrouwensrelatie heeft met de Eerste en Tweede Kamer. Al met al zijn er dus behoorlijk wat controlemechanismen ingebouwd in de benoeming van de ambtsdrager en is er gewoon sprake van controle op het handelen van een waarnemend burgemeester. Dit staat allemaal nog los van het feit dat we dit allemaal hebben geregeld in wetten die op een democratische manier tot stand zijn gekomen.

Besluitvorming college van burgemeesters en wethouders

Hoewel deze (waarnemend) burgemeester het moet ontgelden bij deze demonstraties, is het niet de burgemeester die alleen beslist over de komst van een noodopvanglocatie. Het college besluit tot het sluiten een bestuursakkoord met het COA en verder is er een zogenoemde gedoogbeschikking die mogelijk maakt dat de locatie wordt gebruikt als opvanglocatie. Het bestemmingsplan staat normaalgesproken namelijk in de weg aan dergelijk gebruik. Zo’n gedoogbeschikking neemt het college van burgmeesters en wethouders, dat bij meerderheid besluit. De burgmeester maakt weliswaar onderdeel uit van het college, maar kan dit dus niet zelfstandig beslissen. Het college dient verantwoording af te leggen aan de gemeenteraad, en de wethouders worden gekozen (en kunnen ook ontslagen worden) door de raad. Ook bij dit besluit is er dus een volksvertegenwoordigend ambt betrokken. Wel is overigens de vraag of het meer algemene besluit tot het instellen van de noodopvanglocatie misschien door de raad zelf genomen had moeten worden, maar die (ingewikkelde) vraag laat ik hier voor nu rusten.

Brandbrief minister aan burgemeesters

Bovendien moet de keuze voor de komst van de opvanglocatie in een landelijk perspectief worden bezien. Hoewel de gemeente uiteindelijk vrijwillig, althans niet op grond van een wettelijke plicht, heeft gekozen voor de komst van locatie, was het de dringende oproep van minister Van den Brink aan alle Nederlandse burgemeesters die dit proces in gang zette. Eind maart stuurde de minister alle burgemeesters een brandbrief om snel spoed noodopvanglocaties te realiseren vanwege het dringende tekort aan opvangplekken op de korte termijn. Het een en ander staat overigens los van het traject dat loopt via de Spreidingswet, die gaat over het realiseren van vaste opvangplekken.

Conclusie

Waarnemend burgemeesters worden op een andere manier benoemd dan kroonbenoemde burgemeesters. Dat neemt niet weg dat ook waarnemend burgemeesters, hoewel op een indirecte manier, beschikken over democratische legitimatie. Door de brief van de ministers zijn het weliswaar de burgemeesters die in de wind zijn komen te staan, maar zij handelen als gevolg van een oproep van de minister die een landelijke opgave heeft te vervullen. Daarnaast is de burgemeester niet alleen verantwoordelijk voor de besluitvorming omtrent de komst van de noodopvanglocatie.