De teloorgang van democratische besluitvorming in de VS bij militaire acties. Hoe lang kan Trump doorgaan met oorlog voeren?

Ruim een week geleden besloot President Trump, tezamen met de Israëlische regering, tot een grootschalige militaire operatie tegen Iran. In de besluitvorming werd het Amerikaanse Congres door de President niet betrokken; het Congres werd niet gevraagd om in te stemmen met de militaire actie. Evenmin werden de Congresleden vooraf geconsulteerd of geïnformeerd. De vraag is of de Amerikaanse Constitutie toestaat dat een president zo eenzijdig kan besluiten om een oorlog tegen een ander land te beginnen en door te voeren. Zie hierover overigens ook het recente proefschrift van Janine van Dinther over de constitutionele voorwaarden voor de inzet van de krijgsmacht in rechtsvergelijkend opzicht.

De Constitutie verdeelt de zogeheten War Powers over het Congres en de president. Enerzijds is het Congres bevoegd de oorlog te verklaren en daarmee te besluiten om militaire acties te beginnen. Anderzijds is de president Commander in Chief en in die hoedanigheid als opperbevelhebber bevoegd Amerikaanse troepen te bevelen een vijand aan te vallen.

Bij de totstandkoming van de Amerikaanse constitutie eind achttiende eeuw was het uitgangspunt om de beslissingsmacht over oorlog en vrede bij de volksvertegenwoordiging, het Congres, te leggen, niet bij een persoon, de president. Deze kon slechts bij een plotselinge aanval op de VS zelfstandig militair reageren (repel sudden attacks).

Lange tijd heeft het Congres het overwicht gehad in deze War Powers, maar na de Tweede Wereldoorlog begon de beslissingsmacht te verschuiven naar de president, die (te beginnen met de Korea-oorlog in 1952) steeds vaker eenzijdig tot militaire acties overging. In eerste instantie trachtte het Congres zijn zeggenschap te herwinnen door in 1965 een wettelijke autorisatie (Tonkin Resolution) te geven aan President Johnson voor een grootschalige militaire actie in Vietnam. Maar toen bleek dat diens opvolger President Nixon ongecontroleerd grootschalige militaire acties uitvoerde in Vietnam en omliggende landen, besloot het Congres in te grijpen. Begin jaren zeventig van de 20^ste eeuw werd de War Powers Resolution aangenomen, die ten doel had het Congres meer zeggenschap te geven. Voortaan zou het Congres in principe vooraf moeten instemmen met militaire acties. Wanneer de president onverhoopt toch eenzijdig zou besluiten tot een militaire actie, was achteraf alsnog een machtiging van het Congres nodig. Ook kon het Congres op elk moment een militaire operatie beëindigen.

Helaas heeft de War Powers Resolution tot nu toe een zieltogend bestaan geleden. Opeenvolgende presidenten hielden zich gewoonweg niet aan de wettelijke regeling, omdat ze meenden dat de regeling in strijd was met de Constitutie, oftewel het recht van de president om eenzijdig te beslissen. Het Congres bleek door politieke verdeeldheid niet in staat de president tot gehoorzaamheid aan de wet te dwingen. En zo ging de democratische besluitvorming rondom de inzet van strijdkrachten geleidelijk verloren.

Bij veel militaire conflicten hebben presidenten zich op het standpunt gesteld dat zij geen autorisatie van het Congres nodig hebben omdat zij zogenaamd geen oorlog (War) voeren, maar een beperkte militaire actie, zonder dat sprake is van ‘…armed forces being deployed in hostilities.’ Een bekend voorbeeld leverde de militaire actie op bevel van President Obama tegen strategische doelen in Libië in 2013, waarbij Amerikaanse troepen een weekend lang vele kruisraketten afvuurden op Libische doelen. De president zag geen reden om autorisatie te vragen aan het Congres. Er was immers geen sprake geweest van ‘hostilities‘ met inzet van troepen. Ook als het gaat om de huidige grootschalige militaire actie in Iran is het argument van de regering en de Republikeinen in het Congres dat geen sprake is van een oorlog in de zin van de Constitutie, en dat autorisatie van het Congres niet nodig is. En dat terwijl President Trump en zijn minister Hegseth (van oorlog!) openlijk het conflict benoemen als ‘War’.

Een volstrekt ongeloofwaardig onderscheid tussen oorlog en militaire actie beheerst aldus de vraag of democratische besluitvorming vereist is bij de inzet van strijdkrachten.

Toch is het de afgelopen decennia enkele keren voorgekomen dat het Congres een wettelijke autorisatie gaf voor grootschalige militaire operaties. Dat was het geval voor de eerste Golfoorlog (1990) en voor de uitgebreide militaire operaties tegen het terroristennetwerk van Al Qaida en aanverwante operaties na de aanslagen van 11 september 2001.

Een belangrijke reden om toch een wettelijke machtiging te vragen voor een militaire actie ligt in de noodzaak van financiering van de enorme uitgaven voor grootschalige militaire operaties, waarvoor het Congres een budget ter beschikking moet stellen. In die zin heeft de president toch uiteindelijk het Congres nodig om een grootschalige langdurende militaire actie (oorlog) te voeren. Die financiële noodzaak zal ongetwijfeld ook een rol gaan spelen bij de lopende enorme militaire operatie van President Trump in Iran. Het is dan zeer de vraag of hij het Congres bereid zal vinden zijn militaire acties te financieren. Op dit moment ziet het er in ieder geval niet naar uit dat Trump die steun zal krijgen. De democraten kunnen dat door obstructie in de Senaat tegenhouden. En dat betekent dat zijn oorlog met Iran waarschijnlijk niet van lange duur zal zijn.

Maar los daarvan leert de gang van zaken rond de aanvalsoorlog op Iran dat het dringend nodig is dat een evenwichtige bevoegdheidsverdeling tussen president en Congres ten aanzien van de War Powers wordt hersteld en democratische besluitvorming in het Congres uitgangspunt wordt. Er is op dat punt veel reparatiewerk nodig, zodra het tijdperk Trump voorbij is.