De snelste wetgevingsprocedure voor het strengste asielbeleid ooit

Dat minister Faber van Asiel en Migratie haar ministerspost vooral gebruikt om de aandacht van een bepaalde groep kiezers te vestigen op het frame dat asielzoekers het probleem zijn van onze samenleving, bleek in de week van 1 april 2025 toen de Telegraaf berichtte dat zij weigerde te tekenen voor koninklijke onderscheidingen) voor vijf voormalige vrijwilligers in de asielopvang (zie daarover deze blog van Paul Bovend’Eert). In diezelfde week liet zij tijdens een Tweede Kamerdebat over arbeidsmigranten blijken kennis noch interesse te hebben voor dat deel van haar portefeuille. Duidelijk is dat haar wetsvoorstellen voor het ‘strengste asielbeleid ooit’ haar wapenfeit moeten zijn. Zowel met de wijze waarop de wetgevingsprocedure wordt gevolgd, als met de inhoud van de voorstellen stelt het kabinet de rechtsstatelijke waarborgen op de proef.

Momenteel bereidt de Tweede Kamercommissie van asiel en migratie, de behandeling van de voorstellen voor. Op donderdag 15 mei a.s. komt deze commissie met een nader verslag naar aanleiding van de adviezen die de tijdelijke commissie Grondrechten en constitutionele toetsing op 16 april 2025 uitbracht. Op 20 mei a.s. behandelt de vaste kamercommissie de reactie van de Minister van Asiel en Migratie  op het verzoek aan de regering om de Inspectie van Justitie en Veiligheid te vragen te reageren op het door de tijdelijke commissie grondrechten gesignaleerde risico op grondrechtenschendingen. Volgens de Minister kan de commissie de inspectie zelf vragen om een dergelijke reactie. De thematiek is en blijft dus uiterst actueel.

1. Wetgevingsprocedure

Nadat de toepassing van het staatsnoodrecht was afgewend omdat met name de Tweede Kamer haar werk deed, kwam de Minister van Asiel en Migratie in december 2024 met twee wetsvoorstellen, waarbij zij een spoedwetgevingstraject in gang zette. Het risico dat de gewenste snelheid van het traject ten koste gaat van de kwaliteit van wetgeving  is groot. Er vond geen internetconsultatie plaats en organisaties die wel werden geconsulteerd kregen daarvoor één  week de tijd (zie over deze consultatie dit blog). Na het (negatieve) advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State, heeft het kabinet de wetsvoorstellen op vrijdag 7 maart 2025 met maar een minimale aanpassing voorgelegd aan het parlement. Uit de beslisnota bij het nader rapport blijkt dat wetgevingsambtenaren niet positief kunnen adviseren: zij kunnen ‘mede gezien het gevoerde proces geen positief advies geven over de effectiviteit, juridische houdbaarheid, uitvoerbaarheid en financiële gevolgen van verschillende maatregelen in het wetsvoorstel.’  Uit stukken die Follow the Money opvroeg, blijkt ook de rijksbrede wetgevingstoets van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (die sinds het kinderopvangtoeslagenschandaal is versterkt) vernietigend. Toch zou men kunnen zeggen dat ondanks de geuite kritiek op het wetgevingsproces (ook van bijvoorbeeld de Raad voor de Rechtspraak, de Orde van Advocaten, de Commissie Meijers en andere organisaties van wie het advies is bijgevoegd bij het nader rapport), het  kabinet wel alle stappen van de wetgevingsprocedure doorloopt. Waarom worden hiermee dan de rechtsstatelijke waarborgen op de proef gesteld? Ik licht drie aspecten uit die passen in de bredere ontwikkeling van rechtsstatelijk verval, zoals beschreven door Levitsky en Ziblatt in hun boek How Democracies Die en het daarin uitgewerkte ‘autocratic playbook’. Volgens hen is dit verval te herkennen aan regeringen die proberen te ontkomen aan de door hen ervaren dwangbuis van het systeem van checks and balances, waarin beleid maar moeizaam en langzaam is te veranderen. Dat begint met het niet langer serieus nemen van de instituties (zoals bijvoorbeeld de Raad van State) en met het proberen te veranderen van de rechtsstatelijke spelregels voor een specifiek deelterrein, zoals in dit geval migratie.

1.1 Adviezen Raad van State

Nog niet eerder was er zoveel aandacht voor de zwaarte van een wetgevingsadvies van de Afdeling Advisering van de Raad van State (zie deze blog van Lisanne Groen). Het feit dat een bewindspersoon expliciet de waarde van een dergelijk advies ter discussie stelt, zal daar aan hebben bijgedragen. Men zou bijna de indruk krijgen dat voorgaande kabinetten de zware C en D adviezen van de Raad van State altijd opvolgen. In het migratierecht is niets echter minder waar. Ook de opeenvolgende kabinetten van Rutte hebben na negatieve adviezen bij wetsvoorstellen die migratiebeperking beogen, met minimale aanpassingen ingediend bij het parlement. Fahid Fahad schreef hierover een  door de staatsrechtkring bekroonde scriptie. Zijn analyse laat zien dat in het migratierecht de Afdeling advisering anderhalf keer vaker dan in andere beleidsterreinen adviseert een wetsvoorstel of ontwerpbesluit niet in te dienen bij de Tweede Kamer, en dat verschillende kabinetten weinig tot niets doen met de adviezen. Het grote verschil met het huidige wetgevingstraject is dat dit voorheen minder expliciet gebeurde.  De waarde van een advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State, en daarmee van het instituut van de Raad van State werd niet zo expliciet ter discussie gesteld. Doordat Minister Faber dat nu wel doet (bijvoorbeeld door voordat het advies gepubliceerd was, al te roepen dat zij alleen punten en komma’s zou aanpassen), draagt deze Minister bij aan rechtsstatelijk verval.

1.2 Migratie als uitzondering

Een tweede kenmerk van de spoedwetgevingstraject dat wijst op rechtsstatelijk verval is dat het beleidsterrein wordt geframed als uitzonderlijk. De boodschap van minister Faber, en met haar van de PVV, is dat het voor het migratiedossier goed is dat door deze spoedmaatregelen eindelijk daadkrachtig wordt opgetreden. Het verloop van het huidige wetgevingsproces, en de eerdere poging tot toepassing van staatsnoodrecht, laten zien dat het onderwerp migratiebeperking wordt gebruikt als excuus voor een wetgevingsproces met minder grondwettelijke waarborgen en minder inspraak. Het onderwerp van het beleidsterrein is dan een rechtvaardiging voor afwijking van rechtsstatelijke waarborgen. In de literatuur wordt dit wel aangeduid als migration exceptionalism. Politiek leiders of bewindspersonen (zoals ook te zien is in de Verenigde Staten) voeden dan het idee dat het beleidsterrein migratie zodanig afwijkt van andere beleidsterreinen in een gereguleerde staat en zo’n belangrijk element is van de staatssoevereiniteit, dat algemene rechtsstatelijke waarborgen niet van toepassing zijn. De regering zegt daar zelf over in het nader rapport dat het belang om ‘met spoed te komen tot een breed pakket aan maatregelen om de asielketen te ontlasten en de instroom van asielzoekers te verminderen’ te groot is. In de Verenigde Staten is te zien hoe deze benadering niet alleen effect heeft op wetgevingsprocessen, maar ook op de wijze waarop de rechterlijke macht haar controlerende taak uitvoert. In staten waarin rechtsstatelijk verval optreedt, is steeds te zien hoe populisten het onderwerp migratiebeheersing kapen om vervolgens voor dat beleidsterrein te proberen de rechtsstatelijke spelregels te veranderen, hetgeen ook gevolgen heeft voor andere beleidsterreinen. Zo begon het rechtsstatelijk verval in Hongarije met invoering migratiebeperkende maatregelen, die de Hongaarse rechter ofwel ongrondwettelijk of in strijd met het Unierecht achtte. Ook in de Verenigde Staten begonnen de rechtsstatelijke scheuren in het machtsevenwicht tussen rechter en uitvoering met migratierechtelijke kwesties, doordat rechterlijke uitspraken over uitzetting van vreemdelingen publiekelijk worden genegeerd. De stappen uit het ‘autocratic playbook’ die de Verenigde Staten doorlopen, en in Hongarije doorlopen zijn, vertonen wel degelijk gelijkenis met de Nederlandse migratie-discussie: het niet serieus nemen van instituties, het voortdurend zwartmaken van een minderheid in de samenleving en de rol van de media ter discussie stellen, zijn aan de orde in de huidige wetgevingsprocessen. 

2. Inhoud van de maatregelen

Naast het wetgevingsproces leidt ook de inhoud van de maatregelen tot rechtsstatelijke zorgen. Volgens de Afdeling Advisering zijn de niet onderbouwde effectiviteit en problemen voor de uitvoerbaarheid de grootste reden voor het C-advies. Ook de uitvoeringsorganisaties zelf hebben zorgen over de uitvoerbaarheid. Het feit dat de EU dwingt om het asielstelsel per juni 2026 grondig te herzien, vanwege de toepasselijkheid van het EU Migratie- en asielpact, is al zo’n grote operatie, dat een eerdere invoering van de twee wetsvoorstellen tot veel complicaties in de uitvoeringspraktijk zal leiden. Uitvoeringsorganisatie IND en de rechtspraak verzochten om die reden al om de huidige wetsvoorstellen gelijktijdig met de implementatiewet EU pact te behandelen, om extra problemen – en extra kosten-  in de uitvoeringspraktijk te beperken. Wetgevingsambtenaren wijzen erop dat de minister in het nader rapport onvoldoende motiveert waarom deze zorgen de regering niet tot een ander inzicht hebben gebracht. De verwachting is dat de invoering van het Pact zal leiden tot minder asielaanvragen in de EU (zie ook dit artikel op de Correspondent), waardoor er geen noodzaak is voor de twee wetsvoorstellen. De maatregelen die de Minister desondanks als een tussenstap vòòr de toepasselijkheid van het Pact wil invoeren, zijn voor een groot deel te herleiden tot de voorstellen waarover het vorige kabinet (Rutte IV) is gevallen en die in het VVD verkiezingsprogramma 2023 waren opgenomen. In die zin zijn de voorgestelde maatregelen geen verrassing. Dat de wetsvoorstellen leiden tot problemen in de uitvoerbaarheid ervan, leidt niet per definitie tot afbreuk van rechtsstatelijke waarborgen. Dat is echter wel het geval als ineffectief beleid ertoe leidt dat wachtlijsten langer worden, procedures de redelijke termijn overschrijden en de toegang tot de rechter wordt beperkt. Zoals de ambtenaren in de beslisnota benoemen: het is de stapeling van de maatregelen die leidt tot zorgen.

Ook de onafhankelijke permanente commissie van deskundigen in internationaal vreemdelingen-, vluchtelingen- en strafrecht Commissie Meijers komt tot die conclusie: ‘hoewel de meeste voorgestelde maatregelen net binnen de grenzen van het EU- en internationale recht blijven, gaan enkele daar overheen. Bovendien is niet alles wat juridisch mag ook verstandig. Een deel van de maatregelen zal averechts werken. Zo zullen de maatregelen in cumulatie leiden tot een stapeling van wachttijden’. Die lange wachttijden zullen leiden tot problemen in de uitvoerbaarheid, maar schenden mogelijk ook fundamentele grondrechten, zoals artikel 8 EVRM.’   Die mensenrechtelijke consequenties raken de fundamentele waarborgen van de rechtsstaat: de toegang tot het recht wordt bemoeilijkt vanwege afschaffing van een bestuurlijke heroverweging en vanwege het beperken van rechtsbijstand. Het recht op gezinsleven wordt bemoeilijkt door het opwerpen van allerlei procedurele drempels. De inzet van het strafrecht wordt vergroot met bijbehorende inperkingen op het recht op vrijheid. Ook leiden de maatregelen tot ongelijke behandeling en mogelijk een schending van het discriminatieverbod (bijvoorbeeld door ongehuwde en gehuwde partners ongelijk te behandelen). En het ontbreken van overgangsrecht leidt ertoe dat voor een groot aantal aanvragen halverwege het spel de spelregels worden veranderd. Het beginsel van rechtszekerheid wordt daarmee geschonden. Tijdens een rondetafel gesprek met de tweede kamer commissie voor asiel en migratie, karakteriseerde de voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak, Henk Naves, de wetsvoorstellen dan ook als conflictopwekkende wetgeving. Uit alle adviezen en notities kan niet anders dan de conclusie worden getrokken dat de maatregelen ertoe leiden dat de naleving van fundamentele grondrechten tot een minimum wordt beperkt. De regering benadrukt in het nader rapport echter ‘volledigheidshalve’ dat ‘zij met dit wetsvoorstel geen afbreuk beoogt te doen aan verdragsverplichtingen, zoals het kernprincipe van non-refoulement. Dat geldt evenzeer voor de grondrechten zoals vervat in onder meer de Grondwet, het EVRM en het EU-Handvest’.

3. Tot slot

De wetgevingsprocedure moet alarmbellen doen rinkelen. Het frame dat asielzoekers de zondebok zijn, slaat aan bij delen in de samenleving. De retoriek die de Minister gebruikt, zien we terug in de samenleving, in bijvoorbeeld Uden en Best, waar begin april protesten tegen gemeentelijke plannen voor asielopvang escaleerden. Zoals de stapeling van de asielnoodmaatregelen juridisch onhoudbaar is in het licht van het asielrecht, zo is de werkwijze in het gehele asieldossier juridisch onhoudbaar in het licht van onze democratische rechtsstaat. De parlementaire behandeling zal daarvoor een belangrijke lakmoesproef zijn. Dan zal blijken of de wetgever de Grondwet en internationale  verdragsverplichtingen daadwerkelijk in acht zal nemen, en geen afbreuk zal doen aan de daarin vervatte fundamentele rechten.