De Greenpeace-uitspraak: verrassend of onvermijdelijk?

Woensdag 22 januari deed de Haagse rechtbank uitspraak in de zaak die Greenpeace had aangespannen tegen de Staat over het Nederlandse stikstofbeleid. Hoewel de uitkomst van een rechtszaak op voorhand altijd lastig te voorspellen is, kun je je afvragen in hoeverre deze uitspraak – gelet op de tot nu toe gevolgde lijn in soortgelijke zaken – echt uit de lucht kwam vallen. In deze blog beantwoord ik daarom de volgende vraag: was deze uitspraak verrassend of onvermijdelijk? Daarbij richt ik mij op drie onderdelen van de uitspraak: het opgelegde bevel, de opgelegde dwangsom en het deel van de uitspraak waarin de rechter een voorschot lijkt te nemen op mogelijke toekomstige (stikstof)zaken tegen de Staat.

Het bevel

De rechtbank komt tot het oordeel dat de Staat onrechtmatig handelt door de verslechtering van de stikstofgevoelige natuur niet tijdig te stoppen en de wettelijk vastgelegde stikstofdoelen (zeer waarschijnlijk) niet te halen. De rechtbank beveelt de Staat zich aan het wettelijk stikstofdoel voor 2030 te houden. Dit betekent dat 50% van de stikstofgevoelige natuur eind 2030 onder de kritische depositiewaarde (KDW) moet worden gebracht. Is dit een verrassende uitkomst? Niet echt. In eerdere, soortgelijke zaken die door belangengroeperingen werden aangespannen tegen de Nederlandse Staat (bijvoorbeeld de welbekende klimaatzaak Urgenda, maar denk ook aan een zaak over stankoverlast), stelde de rechter ook al vast dat de Staat door falend overheidsbeleid onrechtmatig handelde. In Urgenda en de stankoverlast-zaak werd daarbij ook een minimumnorm vastgesteld (voor respectievelijk broeikasgasuitstoot en stankoverlast) waar de Staat zich in ieder geval aan moest houden. En waar de Staat steeds aanvoerde dat de rechter niet mag bepalen aan welke normen de Staat zou moeten voldoen, stelde de rechter daar steeds tegenover dat het juíst aan de rechter is om rechtsbescherming te bieden tegen de overheid. Dit brengt met zich dat de rechter moet kunnen oordelen dat de Staat zich niet houdt aan zijn verplichtingen. In de Greenpeace-zaak komt de rechter tot hetzelfde oordeel – weinig verrassend dus (zie r.o. 5.6). Sterker nog – waar er in Urgenda en de zaak over stankoverlast moest worden vastgesteld dat er sprake was van een schending van internationaalrechtelijke verplichtingen uit het EVRM, kon de rechter in deze zaak ‘gewoon’ aansluiting zoeken bij de stikstofnormen die de Staat zelf in de Omgevingswet heeft opgenomen. Die wettelijke verplichtingen vormen dan ook de minimumnorm waar de Staat aan moet voldoen, waardoor de rechter niet op zoek hoeft te gaan naar een minimumnorm die volgt uit de best beschikbare wetenschap of die de Staat elders zelf heeft onderschreven. Eerder merkte ik ook al op dat het voor een rechter veel gemakkelijker is om aansluiting te zoeken bij specifieke, nationale wettelijke verplichtingen (zoals dat gebeurde in Franse klimaatzaken), dan wanneer er verplichtingen moeten worden afgeleid uit vage, veelomvattende mensenrechtenbepalingen. Het  opgelegde bevel in de Greenpeace-zaak was mijns inziens dan ook onvermijdelijk.

De dwangsom

Het gedeelte van de uitspraak dat wél als verrassend kan worden aangemerkt, ziet op het opleggen van de dwangsom. De rechtbank zoekt aansluiting bij het beginsel van constitutionele hoffelijkheid, dat Boogaard en Schutgens naar aanleiding van de Urgenda-zaak al bespraken in het licht van het opleggen van dwangsommen aan de Staat. Op basis van dit beginsel gaan rechters er in beginsel vanuit dat de Staat rechterlijke uitspraken nakomt en respecteert, en dat het daarom niet nodig is om een dwangsom op te leggen. Verrassend is het oordeel van de rechtbank dat dit beginsel in dit geval niet voldoende waarborg biedt dat de Staat de rechtbankuitspraak nakomt. Daarbij baseert de rechtbank zich op het feit dat het huidige kabinet de maatregelen van het vorige kabinet – die toch al niet voldoende waren om de stikstofdoelen te halen – terugdraait en hiervoor geen effectief beleid in de plaats stelt. De vraag is echter of het opleggen van een dwangsom de juiste prikkel teweegbrengt. Boogaard en Schutgens verwachtten dat een dwangsom van tien miljoen euro, zoals in deze zaak wordt opgelegd, ‘een effectieve prikkel tot naleving’ zou inhouden. Die prikkel zou dan niet zozeer financieel zijn (niet-naleven van de uitspraak is waarschijnlijk goedkoper), maar wel voortkomen uit een angst voor publiekelijk gezichtsverlies. Ik vraag mij echter af of die prikkel in dit geval niet averechts werkt. Dit kabinet bestaat immers gedeeltelijk uit partijen die als populistisch gekenmerkt mogen worden. Van dergelijke partijen weten we dat ze opkomen voor ‘het gewone volk’, afgezet tegen ‘de elite’ of ‘het etablissement’. Als de kabinetspartijen constateren dat ‘het gewone volk’ weinig baat bij of interesse in het behalen van de stikstofdoelen heeft, zou het gezichtsverlies juist eerder optreden bij het naleven van de rechterlijke uitspraak. In ieder geval moge duidelijk zijn dat de verhouding tussen de Staat en de rechter hiermee nog meer op scherp is komen te staan. In een rechtsstaat wordt ook de Staat geacht te opereren binnen de grenzen van het recht. Gaat er iets fout, dan is de rechter er om de Staat daarop te wijzen en is het aan de Staat om het gestelde falen te herstellen. Het feit dat de rechter er nu al op anticipeert dat de Staat de rechterlijke uitspraak niet zal naleven, is een teken van de spanning die momenteel in de rechtsstaat bestaat tussen Staat en rechter.

Toekomstige zaken

Tot slot bevat de uitspraak nog een laatste verrassende wending. De rechtbank overweegt dat zij de Staat niet zal bevelen tot het voldoen aan strengere normen dan die in de Omgevingswet zijn vastgelegd. Het is namelijk niet de taak van de rechter om zelf reductiepercentages vast te stellen, tenzij die zijn terug te voeren op Europeesrechtelijke regels of onomstreden wetenschappelijk aanvaarde minimumnormen (r.o. 5.80). Tot zover weinig nieuws onder de zon. De rechtbank overweegt echter dat zich mogelijk een uitzondering op de terughoudendheid van de rechter om zelf buitenwettelijke percentages vast te stellen zou hebben voorgedaan indien Greenpeace voldoende had kunnen aantonen dat bepaalde leefgebieden en/of habitats een point of no return bereiken (het punt waarop zij nooit meer hersteld zouden kunnen worden). Zo’n buitenwettelijk reductiepercentage zou dan gebaseerd worden op het verslechteringsverbod uit de Europese Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn, op basis waarvan EU-lidstaten moeten voorkomen dat er een verslechtering optreedt van de natuur in Natura-2000 gebieden. Wil de rechter zo’n buitenwettelijk percentage vaststellen, dan moet het mijns inziens wel mogelijk zijn om op basis van wetenschappelijke inzichten vast te stellen bij welk reductiepercentage er géén point of no return optreedt.

Bijzonder is in ieder geval dat de rechtbank hiermee een voorschot lijkt te nemen op toekomstige (stikstof)zaken door belangenorganisaties. Een soortgelijke overweging zagen we ook al terug in de hoger beroepszaak in Milieudefensie v. Shell, waar de rechtbank overwoog dat Shell’s nieuwe investeringen in olie en gas een onrechtmatige daad hadden kunnen opleveren als Milieudefensie haar vordering hier (mede) op had gebaseerd (zie ook deze blog). Waar de rechter in Milieudefensie v. Shell dus voorsorteerde op een andere uitkomst bij een andere vordering, lijkt de rechter in de Greenpeace-zaak voor te sorteren op een andere uitkomst bij een betere wetenschappelijke onderbouwing. Je kunt je afvragen of de beschreven taakopvatting van de rechter – het enkel toetsen of de Staat zich houdt aan zijn eigen verplichtingen – hiermee niet enigszins wordt opgerekt. Deze ‘overwegingen ten overvloede’ zijn immers niet nodig om in het voorliggende geval te beslissen of de Staat aan zijn verplichtingen heeft voldaan.