De gespleten persoonlijkheid van een Kamerlid, tevens minister in een demissionair kabinet na Tweede Kamerverkiezingen

Onlangs kwam in het nieuws dat het VVD-Tweede Kamerlid Christianne van der Wal tezamen met haar VVD-fractie voor een motie gericht tegen de vaststelling van de EU- Natuurherstelverordening stemde, terwijl diezelfde Van der Wal als verantwoordelijke minister voor Natuur en Stikstof namens het demissionaire kabinet-Rutte IV het standpunt uitdroeg dat Nederland vóór de nieuwe Natuurherstelverordening zou moeten stemmen.

De Volkskrant achtte het staatsrechtelijk kwestieus dat parlementariërs zoals Aukje de Vries, Dilan Yesilgöz, Eric van der Burg en Christianne van der Wal (allen VVD), maar ook Rob Jetten en Hans Vijlbrief (D66) tevens bewindspersoon zijn, omdat de Tweede Kamer geacht wordt het kabinet te controleren. Deze zes Kamerleden controleren in de praktijk dus zichzelf, hetgeen met name wringt zodra de Tweede Kamer over zaken stemt die de beleidsterreinen van deze bewindspersonen bestrijken. Daarbij is volgens de Volkskrant nog van belang dat het kabinet altijd met één mond spreekt. De bewindslieden zijn gehouden het standpunt van het kabinet uit te dragen. In dit geval stemden de bovenstaande VVD’ers tegen hun eigen kabinetsstandpunt.

Het betoog in de Volkskrant klinkt aannemelijk, maar is bij nader inzien niet overtuigend. In het algemeen geldt in Nederland, anders dan in veel andere Europese landen, het uitgangspunt dat leden van het parlement niet tegelijkertijd als minister of staatssecretaris in de regering zitting kunnen hebben. Deze strikte scheiding van functies (machtenscheiding) is verankerd in art. 57 Gw. Functies in het parlement en in de regering zijn in Nederland onverenigbaar. Op dit uitgangspunt wordt in art. 57 Gw een uitzondering gemaakt in geval een minister of staatssecretaris zijn ontslag heeft aangeboden. Deze situatie doet zich met name na Tweede Kamerverkiezingen voor, wanneer bewindspersonen van een zittend kabinet als kandidaat-Kamerlid aan de verkiezingen hebben deelgenomen en zijn verkozen. Zij kunnen dan tijdelijk beide functies combineren, totdat na de verkiezingen een nieuw kabinet is gevormd. Bij de vorige verkiezingen zagen we overigens nog een andere variant in deze combinatie van functies toen na de verkiezingen enkele Kamerleden tussentijds tot demissionair bewindspersoon werden benoemd. Dit leidde toen tot de nodige Haagse commotie.

De tijdelijke combinatie van functies dient een gerechtvaardigd doel. Zij stelt de in het kabinet zitting hebbende politieke leiders van partijen en andere iets minder prominente bewindspersonen in staat aan de verkiezingen deel te nemen en daarna in de Kamer zitting te nemen. Na de verkiezingen zal blijken of zij in de Kamer blijven of wellicht in een volgend kabinet zullen terugkeren. In de tussentijd wordt van hen verwacht dat zij als demissionair bewindspersoon de lopende zaken behartigen, totdat een nieuw kabinet is gevormd.

De staatsrechtelijk allerminst kwestieuze combinatie van functies heeft tot gevolg dat goed moet worden onderscheiden in welke hoedanigheid betrokkene optreedt. In zijn of haar hoedanigheid van minister is betrokkene gebonden aan onder andere de besluiten van de ministerraad. Art. 12 Reglement van Orde voor de ministerraad schrijft in dit verband voor dat de minister in geen geval mag handelen tegen een besluit van de ministerraad. Is dat niet mogelijk, dan dient hij of zij om ontslag te verzoeken. Ook voor een demissionair kabinet geldt dit constitutionele uitgangspunt van de homogeniteit van de ministerraad. Let wel, dit geldt voor zijn of haar optreden als minister. Als Tweede Kamerlid heeft betrokkene een geheel andere constitutionele positie. Hij of zij wordt geacht onafhankelijk het algemeen belang te dienen (art. 50 Gw). De Kamerleden stemmen zonder last (art. 67 lid 3 Gw). Zij oefenen als Kamerlid hun controlerende en wetgevende bevoegdheden uit. Dat was precies ook datgene wat Kamerlid Van der Wal deed toen zij de motie steunde. In de praktijk stemmen Kamerleden overigens veelal langs fractielijnen, zoals ook in het onderhavige geval is gebeurd. Dat is na verkiezingen in de periode dat een nieuw kabinet gevormd wordt niet anders.

Wel anders na verkiezingen is dat de binding tussen kabinet en regeringscoalitie in de Kamer vervalt. Het regeerakkoord is niet langer de basis van samenwerking en afstemming. De regeringscoalitie valt uiteen in afwachting van de vorming van een nieuw kabinet, hetgeen nog sterker naar voren komt als de fracties op zoek gaan naar een nieuwe regeringscoalitie. Afwijkend stemgedrag is een reële mogelijkheid. Het is tegen deze achtergrond zeker mogelijk dat een politicus in deze twee te combineren politieke functies compleet tegengestelde opvattingen verkondigt. Zo’n op het eerste oog tegenstrijdige stellingname vloeit logischerwijs voort uit de mogelijkheid dat de twee functies op dat moment te combineren zijn. Belangrijk is hierbij wel dat betrokkene goed in gedachten houdt en uitdraagt in welke functie hij of zij optreedt. Zolang Van der Wal haar functies uit elkaar weet te houden, is de kritiek op haar optreden derhalve misplaatst.

Interessant is nog dat het ‘Handboek bewindspersonen’ (‘Blauwe boek’) ook enige aandacht besteedt aan de positie van demissionaire bewindslieden die na verkiezingen tevens Kamerlid zijn. Daarin valt op blz. 14 te lezen:’ In deze periode dienen de bewindspersonen die tevens Kamerlid zijn terughoudendheid in acht te nemen in de Tweede Kamer. Tevens dienen zij de vertrouwelijkheid van de ministerraad en de eenheid van het kabinetsbeleid in acht te nemen. Tot slot is het goed gebruik dat bewindspersonen niet als Kamerleden het woord voeren in debat en of overleggen waar een medebewindspersoon het regeringsbeleid verdedigt.’ Het lijkt erop dat ook in deze passage niet goed wordt onderkend dat betrokkenen in deze bijzondere situatie nu eenmaal twee te onderscheiden functies moeten uitoefenen. De passage in het ‘Blauwe boek’ roept de vraag op wat precies wordt bedoeld  met de zin dat bewindspersonen, die tevens Kamerlid zijn, terughoudend moeten zijn in de Tweede Kamer. Betrokkenen zijn immers staatsrechtelijk even volwaardig Kamerlid als alle andere Kamerleden. In die hoedanigheid is er noch in de Grondwet, noch anderszins in het constitutionele recht een norm te vinden die voorschrijft dat zij terughoudend moeten zijn in de uitoefening van hun parlementaire functie, nog afgezien van het feit dat nogal onduidelijk is wat die terughoudendheid dan moet inhouden. Hoogstens zou men kunnen zeggen dat het politiek wenselijk kan zijn dat betrokkene zo veel mogelijk voorkomt dat tegengestelde opvattingen worden uitgedragen.  Het Kamerlid of de minister kan ervoor kiezen zoveel mogelijk in de luwte te opereren. Dat wordt echter heel moeilijk als betrokkene bijvoorbeeld de politieke leider van de fractie is geworden.

In dit verband is het belangrijk erop te wijzen dat een demissionair kabinet in afwachting van de vorming van een nieuw kabinet de beperkte taak heeft om de lopende zaken te behartigen. Het onthoudt zich zoveel mogelijk van controversiële beslissingen die aan een volgend kabinet moeten worden overgelaten. Op dit punt lijkt er bij deze kabinetsformatie helaas geen strikte lijn te zijn gekozen. Slechts weinig zaken werden voor de verkiezingen in het parlement controversieel verklaard, met als gevolg dat politiek gevoelige onderwerpen alsnog in de demissionaire periode aan bod kunnen komen en Kamerleden met een dubbelfunctie in een politiek lastig parket gebracht kunnen worden. Het is zaak om een volgende keer veel meer op de rem te gaan staan bij het te voeren regeringsbeleid door een demissionair kabinet.

De keuze van de grondwetgever voor de genoemde combinatie van functies tijdens een demissionaire periode impliceert dat een politicus, alsof hij of zij een gespleten persoonlijkheid heeft, onder omstandigheden tegengestelde opvattingen moet kunnen uitdragen. Het is even wennen, maar het is niet anders.